以一体化破解京津冀环境问题

以一体化破解京津冀环境问题

发表时间： 2014-06-17 来源：中国环境报作者：郭倩倩耿海清任景明郭倩倩耿海清任景明

编者按

京津冀区域性环境问题近些年日益突出。雾霾锁城、水资源短缺等问题凸显，倒逼三地在经济、政策、环境等方面进入一体化。从2008年北京奥运会时期的区域联动治污，到近日《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》发布，京津冀环境保护一体化趋势逐渐清晰。京津冀地区存在哪些区域性环境问题？原因何在？如何治理？本版特约相关专家撰文，以飨读者。

●京津冀在快速发展的城镇化进程中，由于缺乏严格的资源环境空间管理措施，出现了城镇建设挤占生态空间、工业园区发展成片、污染排放监管不严等现象，引发大气污染、水资源污染和生态失衡等区域性环境问题，不断挑战资源环境承载力底线。

●京津冀污染防治应以区域环境容量为依据，以削减污染物排放总量为主线，全面落实排污许可证制度，推行清洁生产，严格按照重点控制区、重点监控区和一般监控区实施环境污染分区控制，建立污染防治协作机制。

●实施生态分区与分级管理，建设点、线、面相结合的京津冀一体化生态保护体系。根据综合功能区划确立重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，实施生态分区与分级管理，严守生态红线。与此同时，以生态保护一体化为契机，缩小收入分配差距。

由于京津冀经济发展不均衡，污染物超出行政区域相互影响，环境问题正倒逼三地进入政策一体化、产业一体化和环境保护一体化的新型区域治理阶段。环境保护一体化对环保部门提出了更高的要求，也为相关产业发展带来了新机遇。

2013年9月，环境保护部联合工业和信息化部、住房和城乡建设部等部门印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，标志着区域环境保护一体化进入了新的阶段。

京津冀主要区域性环境问题

首先，区域大气污染治标不治本的现象突出。

为治理大气污染，京津冀曾开展了“三北”防护林建设、坝上生态农业建设、退耕还林、首都周围和太行山绿化等工程，并加大了工业污染防治力度，取缔了“十五小”企业等。但由于能源结构、产业布局和历史因素的制约，区域性大气环境问题依然严峻。京津冀是目前我国空气污染最为严重的地区，2013年京津冀地区所有城市PM2.5和PM10年均浓度均超标，部分城市空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。其中，全国空气质量最差的前10个城市中，河北省就占了7个；北京市达标天数比例为48％，重度及以上污染天数比例为16％。

2008年北京奥运会期间，环境保护部和北京等6省区市成立了奥运空气质量保障工作协调小组，和京津冀3省市共同制定了《北京奥运会残奥会期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施》。北京市采取了改善能源结构、严格新车排放标准、调整工业结构、加强工业污染控制、严格施工管理等措施，并启动了京津冀区域联动应急预案，确保了奥运会期间良好的空气质量。但京津冀尚未形成环境共建共治的长效机制，短期的区域联防联控虽能解一时之急，却无法预防和根治区域性大气污染问题。

其次，资源环境承载能力“水主沉浮”。

京津冀是海河流域水资源开发程度最高，但水污染却最严重的区域。水资源稀缺和水污染问题削弱了水体的生态服务功能，进而影响了社会经济的可持续发展，成为京津冀发展的最大短板。

京津冀属于资源型缺水地区，多年平均水资源量不及全国的1.2%。2011年北京市水资源总量26.8亿立方米，人均119立方米，缺口主要依靠从周边省份调水和地下水超采弥补；天津市水资源总量15.4亿立方米，人均116立方米，主要依靠引滦入津工程、引黄济津工程的跨区域调水和地下水超采弥补；河北绝大部分地市水资源极为贫乏，人均占有量远低于国际严重缺水标准。经济快速发展导致水资源过度开发，造成河道径流变化、河口生态恶化、入海水量锐减、地下水位下降、水土流失、湿地萎缩等一系列问题。

京津冀水污染严重，一方面与水资源短缺密不可分，污染物排放量远超过环境容量。除了上游山区及滦河水系之外，基本没有自然径流，国控断面中劣Ⅴ类断面占到44.3%，断面60%以上超标。另一方面，上游省市的污染排放直接导致北京市部分水体水质恶化，进而影响到下游天津市与河北省的水环境质量，京津冀的城市地表水和地下水源都受到不同程度的污染。

第三，生态性贫困和贫困性生态问题交织。

将我国目前的贫困县、生态脆弱区、水源保护区和生态敏感区分布图叠加，京津冀地区是少有的四重耦合区域。环京津生态贫困带地处众多城市上风上水的位置，是京津冀的生态屏障、城市水源地和风沙源重点治理区。

形成环京津生态贫困带的原因复杂，其自身脆弱的生态环境是贫困带形成的基本原因，为保障京津良好的生态环境进而采取的多种治理措施，使贫困带生态

环境变得更加敏感。在京津极化效应下，环京津生态贫困带又不断受到国家和地方政府对其资源开发和工农业生产的限制，也是贫困带形成的原因之一。

环京津生态贫困带因保护生态环境造成的损失基本得不到有效补偿，贫困县生态建设的积极性无法被调动，陷入越垦越穷、越穷越垦的恶性循环，反过来又制约京津的可持续发展。北京多次供水危机和应急调水，天津、唐山频繁出现供水水荒，官厅水库失去饮用水质功能等，均与环京津贫困带的贫困性生态问题有直接关系。目前，形成了国家向京津要生态与环京津贫困带政府要财政、农民要致富的尖锐矛盾，区域生态环境合作陷入困境。

区域性环境问题的主要成因

一是资源环境承载力超载。京津的水资源、土地、生态均成为其发展的瓶颈，加之交通基础设施不堪重负，垃圾围城现象突出，区域资源环境承载力总体呈下降趋势。生态环境问题反过来又制约了区域社会经济的发展。在京津的虹吸效应下，河北省除土地和交通设施承载力略具优势外，环境容量、水资源、能源、市政设施等承载力整体居后。京津冀地区如果人口持续膨胀，南水北调的水量将会被快速增长的人口所吞噬。

京津冀城市建设用地面积从2004年的2949平方公里增加到2012年的3776平方公里，区域城乡格局逐步由自然景观为主的农村包围城市转为以钢筋混凝土为主的城镇包围农村。京津冀在快速发展的城镇化进程中，由于缺乏严格的资源环境空间管理措施，出现了城镇建设挤占生态空间、工业园区发展成片、污染排放监管不严等现象，引发大气污染、水资源污染和生态失衡等区域性环境问题，不断挑战资源环境承载力底线。