促进节约集约用地的几点思考

促进节约集约用地的几点思考

第一篇：促进节约集约用地的几点思考

促进节约集约用地的几点思考

以节约集约用地促进经济发展方式转变，调整和提升产业结构，关键问题在于建立长效机制，让用地单位，设计单位和个人能够自觉地或者不得不节约集约用地，让各级土地管理部门能够以此为责任，保护好和利用好土地。

土地利用粗放浪费的根本原因在于经济增长方式粗放

土地粗放利用和闲置浪费现象的形成，是一个长期的历史过程，是各种社会经济因素共同作用的结果，根本原因在于经济增长方式粗放。首先，一些地方政府在经济发展中急功近利，在巨大的利益驱动下，片面追求土地收益，把目光盯在新增建设用地上。其次，缺乏协调区域发展的国土规划，土地利用总体规划、计划，城市、乡镇村建设规划对集约用地没有起到应有的指导作用。再其次，土地的配置机制不完善，存在应该实行招拍挂却采取了协议或划拨出让方式等市场机制不足的问题，也存在对某些土地实行简单化的拍卖导致土地集中于少数开发商手里多年不能开发利用等过分市场化的问题。最后，当前的税收制度下建设用地保有成本太低，合理的土地流转门槛过高。此外，建设项目用地标准体系尚未形成，覆盖面小，更新不及时，节约集约用地缺乏考核办法、政策法规和制度保障，土地市场服务和监管体系尚未健全。

加强引导建立节约集约用地长效机制的示范作用

近些年来，各地通过科学规划，合理布局，大幅度提高有限的土地利用效率和产出效益，走土地集约化可持续发展的道路，其中有些做法和模式值得借鉴。

——“一调、两宽、两严”的办法。

“一调”就是在符合土地利用规划、城市总体规划的前提下，合理调整和解决“批而未征，征而未供，供而未用，用而未尽”的存量土地和非农转用土地的规划功能和指标。对老城区所有存量土地提高容积率、投入强度和产出率，在确保工业用地的前提下，尽量腾出一部分土地用于公益事业、第三产业和住宅建设。“两宽”就是放宽容积率，放宽建筑高度，在符合城市规划，不破坏城市景观的前提下，容积率能放宽的要尽量放宽，让建筑物向空中发展，甚至向地下发展。“两严”就是严格控制建筑密度，严格保证绿化率，实现土地经济效益、社会效益、生态效益最大化。

——加大集约用地挖潜力度的10种模式。

向地上、地下空间要土地，鼓励企业造多层厂房。向时间要土地，加快项目建设周期，有效缩短审批程序环节。向管理要土地，引导企业探索通过加强各环节管理节约用地的新路子。向科技要土地，依靠科技提高土地的投入产出率。向规划要土地，重新布局、规划，鼓励和引导企业通过合理规划集约用地。向机制要土地，加强建设用地全程管理，严把审批关，对新增建设用地的项目要求必须充分消化现有闲置土地，核算用地规模时把闲置地也一并计算在内；建立适当准入机制，对土地使用设置多道“门槛”，实施选商引资，建立土地市场化运作机制。向企业要土地，盘活长期闲置的工业土地用于新上其他项目。向置换要土地，充分开发未利用地，全面推进土地整理、复垦、开发，大力开展退宅还耕，积极盘活农村存量土地。向区域外要土地，制定相关政策实行高能耗企业外迁等拓展用地空间。

设计一套交易成本最低的经济激励与约束机制

按照市场信号鼓励行为人动机的原理，从社会选择与成本—收益分析、土地资源利用替代支付、税制转移、补贴转移、可交易许可、信贷与用地供给等方面，研究建立建设用地集约利用的激励与约束机制。

——强化土地使用者约束机制。

一方面，应加强土地利用总体规划和计划管理，并与其他规划协调衔接。另一方面，采取措施控制城镇规模不顾实际、违反规划处延扩张。

——建立节约集约用地激励机制。

建议通过财税优惠政策、财政转移支付资金支持等各种措施进行利益调节，将各种建设用地需求引导到积极提高用地效率，盘活闲置、废弃的土地方面来。在支持新农村建设中，引导农民整理宅基地节地，农舍相对集中建设，并建立农村宅基地退出机制和宅基地流转试点，研究制定宅基地节地政策。一要研究制定对城镇就业农民自愿提出农村宅基地的补贴、补偿政策，支持他们在城镇安家落户。二要通过中央财政转移支付措施，支持小城镇加大基础设施投入，促进建设用地集约利用。三要鼓励开展农村土地整治，引导迁村并点，制定农民居民点相对集中的管理办法和指导意见，推动农村土地整治有序规范地开展。

完善土地市场机制，建立共同责任机制

——加强和改善土地市场机制。

首先，调整和完善相关税制，对闲置土地增设土地闲置税。其次，缩小现行的划拨土地范围，加快修改和修订《划拨用地目录》，对各种土地实行有偿使用，加快推进有关基础设施用地的有偿使用。再其次，充分利用价格杠杆促进产业结构调整，提高各类行业建设用地节约集约利用水平。建立工业项目用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理，适时作调整。

——建立保护土地共同责任机制。

一方面要按责权一致的原则，明确各级政府，各部门、各行业在推进节约集约用地中的责任，将其原则性要求具体化，使之形成一个体系。另一方面，建立良好的部门协调联动机制，构建与综合部门、各有关行业协会，特别是大型工程设计和施工单位密切配合、协调联动的有效制度，形成推动节约集约用地的合力。

第二篇：土地储备促进节约集约用地的几点思考

土地储备促进节约集约用地的几点思考

南通市土地储备中心

顾旭雯

土地是经济社会发展的重要物质基础，不可或缺的重要资源。随着工业化、城镇化进程的加快，建设用地刚性需求持续上升，土地供需矛盾日益凸显。因粗放用地造成的矛盾和问题，已经成为影响我国经济社会持续平稳运行的现实问题。当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一。土地储备作为政府实现土地市场宏观调控，促进土地资源合理利用的有力工具，应充分发挥其在促进节约集约用地方面的作用。

一、当前土地储备在促进节约集约中发挥的作用

土地储备的发展，从1996年第一家土地储备机构的成立至今已有16年；从2001年国发15号文件的“试行收购储备制度”至今已有11年；从2007年《土地储备管理办法》出台至今已有5年。经过长时间的摸索实践，土地储备制度日趋完善，其在盘活城市存量土地，保障城市建设用地需求，促进节约集约用地等方面发挥着重要作用。

（一）优储闲置空闲土地，促进节约集约用地

2007年发布的《土地储备管理办法》是以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目标制定的，办法特别指出要求优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。通过旧城改造、企业退二进三等土地收储，实现在城市统一规划下对存量土地资源的有效整合，大大改善了人文居住环境，有力推动了国有企业改革改制和结构调整，促进了土地资源的节约集约利用。

（二）明晰土地权属界址，避免新增闲置土地

土地储备机构是执行经营性用地招拍挂出让制度的重要载体，通过完成土地报批、征收、整理、配套等达到权属清晰、场地平整、配套到位的净地标准。制定地块出让前期工作进展时间表，明确各节点时限，有助于缩短整理周期，防止由于拆迁、产权纠纷、界址不清、基础设施配套不到位等原因而出现新的闲置土地的问题。净地出让将倒逼开发商加快开发节奏，避免土地闲置或开发不充分，有助于形成对房地产市场的有效供应。

（三）统筹城乡建设用地，实现资源有效聚集

为化解城镇建设用地供应短缺问题，统筹城乡协调发展，国家大力推进实施城乡建设用地增减挂钩制度。江苏全省范围内启动的“万顷良田建设工程”是对该项制度的深化和创新。土地储备机构以保护资源、保障发展为出发点，参与推进城乡建设用地增减挂钩制度的实施，通过土地开发整理，建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地，实现了农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的目标。

（四）参与价格杠杆调节，保障土地高效利用

自土地有偿使用制度实施以来，土地储备制度作为土地招拍挂出让制度的重要前提，通过价格杠杆协调各类经营性主体的用地需求，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，提高了房地产开发企业的拿地成本，倒逼企业占用尽可能少的土地获得尽可能大的经济效益，促进经济发展方式的转变，实现土地资源的高效利用。

（五）加大储备融资力度，保证前期开发资金

土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，为净地储备奠定了基础，是土地储备事业发展的命脉。有力的资金保障，高效的资金运作，可控的资金风险，有助于缩短储备土地开发周期，为顺利开展闲置、空闲和低效利用等

土地的收储提供了有力保障。

二、土地储备促进节约集约用地的几点思考

尽管土地储备制度在促进节约集约用地方面已经起到了一定的助力作用，但仍有突破的空间，还存在着土地储备规划的引导作用不强等问题。为进一步挖掘土地储备潜力，促进节约集约用地，现提出以下几点建议：

（一）科学编制土地储备规划等规划计划

应从节约集约利用的视角出发，严格控制建设用地总规模，严格保护耕地资源，科学编制土地储备中长期规划及相应的普通商品房用地专项规划、拆迁安置房用地专项规划、城中村改造规划、危旧房改造规划等子规划，合理确定各类用地的规划储备量。土地储备规划及相应的子规划应实现与土地利用总体规划、城市总体规划的高度衔接匹配，兼顾土地储备、房地产开发周期，结合现有存量和可新增土地面积，明确不同发展阶段对住房的保障水平和保障措施，对房地产用地需求进行提前预测。科学编制土地储备规划有助于提高土地收储和出让计划的针对性，可以对收储、整理、储备、出让四个环节进行合理的控制，有效统筹各阶段工作，缩短土地储备周期，形成“规划控制一批，超前研究一批，净地储备一批，推进出让一批”的土地储备新格局。

（二）及时公开土地储备规划等规划计划

应加强土地储备规划、城建规划等信息的公开，运用规划理性预期引导的开发模式经营城市，激发、引导市场力量进行先期的相关投入，尽快形成与规划目标相一致的外围环境，以便在最为适合的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图，实现区域土地的节约集约利用。近期，很多城市相继出现土地流拍流挂现象。流拍流挂不仅直接影响土地的有序供应，还引发社会对土地招拍挂出让制度的一些争论。对此，可以参照香

港的“勾地制度”，在公布土地储备规划等相关规划计划后，意向人可以提出用地申请并承诺愿意支付的土地价格，承诺价不低于评估价的，应当及时以招标、拍卖、挂牌方式出让该宗地，意向人应当参加该宗地的竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。

（三）激发库存储备土地活力

应提升土地储备集约化、精细化水平，对库存批而未供土地进行摸排清理，建立批而未供土地信息库，在深入剖析批而未供原因的基础上结合实际情况采取推进拆迁，加大周边配套建设，加大招商推介力度等方式分类处理，防止盲目草率供地，避免造成新的闲置浪费和低效利用。此外，还应制定库存土地临时利用计划，对尚未列入出让计划的库存地块（尤其是中心城区土地）结合实际情况采取出租、临时利用等方式充分使用；应及时梳理出让剩余地块并建立零星地块数据库，采取整合出让或临时利用等方式进行处置。对库存地块的充分利用，不但能激发存量土地活力，扩充土地储备资金，也可以提升城市形象。

（四）探讨工业用地储备机制