财政部出台《2009年地方政府债券预算管理办法》

前言首先需要明确，本文中我们在谈论专项债时我们在谈论什么。

专项债有产业专项债和地方政府专项债，前者属于企业债的一种，2017年国家发展改革委办公厅曾发布《社会领域产业专项债券发行指引（发改办财金规〔2017〕1341号）》鼓励市场化运营的公司法人主体发行（公立医疗卫生机构、公立学校等公益性质主体除外）社会领域产业专项债券，募集资金主要用于社会领域产业经营性项目建设，或者其他经营性领域配套社会领域产业相关设施建设，主要依据《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》发行，主要推出过PPP项目专项债券、养老产业专项债券、农村产业融合发展专项债券等等品种。

这类专项债并不是本文讨论的内容，本文分析的是后者，地方政府专项债，根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）规定，是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

一、地方政府专项债的由来我国1994年颁布的《预算法》第二十八条明确规定“ 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

”地方政府发债禁令直到2009年才开始松动。

为应对2008年金融危机，破解地方政府融资难题，2009年3月全国两会政府工作报告中提出安排发行地方政府债券2000亿元，用于部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。

2009年2月财政部发布《地方政府债券预算管理办法（财预[2009]21号）》，开始推进地方政府债券发行改革，规定地方政府经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，债券收入可以用于省级（包括计划单列市）直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。

此时地方政府债券为“代发代还”模式。

2011年10月财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，启动了上海、浙江、广东、深圳四省（市）地方政府自行发债试点，规定试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。

地方政府债务风险的化解作者：张立来源：《新财经》2019年第15期[摘要]近年来，随着国家“去杠杆”政策的推进，债务违约事件明显增多。

地方政府债务作为一种政府融资渠道，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，在城乡建设中发挥了积极作用，但也给地方政府带来了债务风险。

因其数额较大、涉及面广、风险较高成为社会关注的焦点。

文章在总结地方政府债务发展历程的基础上，分析了地方政府债务的现状和形成原因，有针对性地提出化解之法及需要建设的保障措施，期望能对地方政府债务风险的化解起到借鉴作用。

[关键词]地方政府债务;债务风险;融资“杠杆”[中图分类号]F1271 地方政府债务风险分析据财政部统计，截至2018年7月底，全国地方政府债务余额已达17万亿元。

虽然处于人代会审议批准的20.99万亿内，但已达到81%的高水平。

而且，由于已有债务的快速增长，债务管理薄弱，当前和未来的债务偿还压力不断增长，引发债务风险不断增加。

在这种情况下，国家发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府性债务风险应急处置预案》等制度，规范地方债务，防范风险。

1.1 地方政府债务发展历程地方政府债务不仅包括地方政府发行的债券，还包括建设性债务、消费性债务和政策融资担保等隐性债券。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以来，对地方政府债务的描述已经经历了从“政府性债务（2014年前）”到“地方政府债券（2015年至今）” 到“隐性债务（2017年7月至今）” 的变化。

财政部所公布的数据，只包括纳入财政预算的地方债，现实中还存在着大量的如政策性融资担保、地方融资平台公司债务、棚改债务、地方“僵尸国有企业”债务、政府购买服务项目形成的债务等政府隐性债务。

由于隐性债务缺乏统一划分口径，并没有具体的数据，但专家学者对此估计测算已超过40万亿，形势较为严峻。

地方政府债务经过二十年的发展，共分为四个阶段。

1.1.1 1998—2008年为国债转贷阶段国债转贷是指将部分国债资金以贷款的形式转给地方政府的政策，此举主要是为了应对1998年的金融危机，政府采取扩张性财政政策，以促进地方经济发展和社会发展。

财政部关于印发《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》的通知文章属性•【制定机关】财政部•【公布日期】2009.03.18•【文号】财建[2009]121号•【施行日期】2009.03.18•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】金融债券,国债正文财政部关于印发《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》的通知（2009年3月18日财建[2009]121号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：为规范地方政府债券资金项目安排管理，促进扩大内需，提高资金使用效益，根据国务院有关规定，我部制定了《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》，现印发你们，请遵照执行。

附件：2009年地方政府债券资金项目安排管理办法附件：2009年地方政府债券资金项目安排管理办法第一章总则第一条为规范地方政府债券资金项目安排管理，促进扩大内需，提高资金使用效益，根据国务院有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称地方政府债券，是指经国务院批准，以省、自治区、直辖市、计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的2009年地方政府债券。

第三条地方政府债券资金项目安排管理由财政部门负责。

第二章项目安排范围第四条地方政府债券资金项目安排要充分体现科学发展观的要求，保持经济增长，积极促进经济结构调整和发展方式转变。

第五条地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。

具体用于以下方面：（一）保障性安居工程。

包括：廉租住房建设；国有林区、垦区、煤矿棚户区改造工程；少数民族地区游牧民定居工程；农村危房改造扩大试点工程。

（二）农村民生工程和农村基础设施。

包括：农村沼气工程；农村饮水安全工程；农村公路建设改造工程；农村电网完善工程；农村邮政工程；病险水库除险加固工程；灌区节水改造工程；优质粮食工程；动植物防疫体系；农产品质量安全检验检疫体系；粮油储存设施和粮食烘干设备；扶贫和以工代赈。

我国地方政府债券发行的法律问题分析作者：刘念来源：《法制与经济·下旬刊》2013年第09期[摘要]什么是地方政府债券，其发行有何意义？为什么国家对于地方政府发行债券的政策和态度有所转变，地方政府发行债券是否有其必要性和必然性，目前的地方政府债券的发行体制是否有其不足之处，对此可以提出哪些建议？文章将从这几个方面来对于我国的地方政府债券发行的法律问题进行阐述。

[关键词]地方政府债券；禁止性规定；体制性一、地方政府债券的理论和法律背景（一）地方政府债券的概念和发行意义所谓的地方政府债券又称市政债券或地方公债，是一个与国债相对应的概念。

它是指符合发债条件的地方政府，在经常性财政收支不足的情况下，为了适应地方社会公益事业发展及满足公民对公共物品的需求，以本地区社会经济发展状况和财政短缺程度为依据，由地方政府或其授权的代理机构按照有关法律规定向社会发行的，承诺在一定期限内还本付息的债务凭证。

作为一种市场化融资的方式，发行政府债券仅从理论上来说，其意义大致有以下几个方面：一是构建一个更加透明和高效的融资方式，进一步拓宽了地方政府的融资渠道，促使政府融资模式进行结构性转变，有利于促进地方财政透明运行；二是锻炼了政府市场化融资的能力，有利于形成市场对政府行为的硬约束；三是有利于丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度，而且可以作为利率市场化的试验平台；四是作为一种金融资源的配置方式，地方债的发展将有利于促进全社会资金的合理流动，提高资源的配置效率。

（二）地方政府债券法律制度现状1.《预算法》禁止性规定上文中已有提到，《预算法》第28条对于地方政府债券的禁止性规定，预算法禁止地方政府发行债券的初衷在于防止地方政府背负过多的债务，无力偿还而最终引发地方政府的信用危机和道德危机，而这些债务最终将转化为中央政府的债务。

那么通过《预算法》的禁止性规定，我国地方政府是否就不存在债务了呢？答案是否定的。

一、地方政府公债的含义1、地方公债的含义：公债即为公共债务，是一国的政府举借的债务，是政府取得财政收入的一种有偿形式。

它是债券体系的一个重要的组成部分。

其中，按照发行主体分类，可将公债分为国家公债和地方公债。

国家公债亦称国债，是由一国中央政府发行的国债。

地方公债即地方政府公债，是一国地方政府发行的公共债务。

2、地方公债具体定义为：是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，由地方政府或其授权代理机构发行，从社会上吸取资金，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的一种有价证券。

它是从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。

二、地方政府发行公债存在的问题从制度层面看，地方公债发行缺少法规基础。

1．地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。

迄今，中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律，相反，1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由此可见，如允许地方发行公债就须更改现行法律，否则就会造成法律冲突。

今年，财政部拟代地方政府发行2000亿债券，为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。

《办法》中规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1—5年期新债券，分年全部归还。

对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[2]。

如果一次发行还本存在困难，可继续发行新债券，那二次发行到期仍然还不了呢？是继续发行还是由中央财政兜底？抑或是地方政府信用破产？相信这都不是万全之策。

如继续发行可能导致原本就存在债务危机的地方政府每况日下，美国当前的次贷危机正是成因于此；如由中央财政兜底，会使越来越多的地方政府缺乏还款动机，既然最终还是由中央“买单”，何不直接由中央拨款，还谈什么地方政府发债？而在当前中国特殊国情下，如果允许地方政府破产，那造成的负面影响可能是无法估量的，况且中国现今关于政府破产的法律制度尚属空白。

2009年地方政府债券预算管理办法第一条为实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，根据国务院有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称地方政府债券，是指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的2009年地方政府债券。

第三条地方政府债券收入可以用于省级(包括计划单列市，下同)直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。

第四条地方政府债券收支实行预算管理。

地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。

地方政府债券收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。

用地方政府债券发行收入安排支出的部门和单位，要将支出纳入部门预算和单位预算，严格按照预算制度管理。

第五条地方政府债券收入根据省级政府报请国务院批准同意的额度编制。

市、县级财政根据省级财政核准的转贷额度编列地方政府债券转贷收入。

地方政府债券支出根据各级财政使用债券收入或者债券转贷收入安排的支出编制。

地方政府债券预算支出，要充分体现科学发展观的要求，积极促进经济结构调整和发展方式转变。

资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。

资金使用范围主要包括：保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套。

第六条2009年度政府预算未报经本级人民代表大会审查批准的，要将本地区地方政府债券收入或者债券转贷收入和支出纳入预算，报请同级人民代表大会审查批准。

2009年度政府预算已经报本级人民代表大会审查批准的，要根据地方政府债券收支计划及时编制预算调整方案，报同级人民代表大会常务委员会审查批准。

第七条各级地方财政部门根据批准的预算，将债券支出批复相关部门和单位。

略论人民银行在地方政府债券管理中的作用李琛【摘要】本文从我国地方政府债券管理中存在的主要问题入手,认为人民银行参与地方政府债券管理的既必要,且可行,同时指出其具体管理举措,主要包括:参与制度建设、明确管理职责、提升管理水平.%Starting from the main problems in local treasury bonds management, this paper thinks that it is necessary and feasible that the People's Bank of China participates in the local treasury bonds management. At the same time, it points out its specific management measures, mainly including: participating in the system construction, clearing management responsibility, and improving the management level.【期刊名称】《价值工程》【年(卷),期】2012(031)033【总页数】3页(P153-155)【关键词】地方政府债券;管理【作者】李琛【作者单位】中国人民银行南京分行,南京 210004【正文语种】中文【中图分类】F830 引言2011年，我国首次在上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点，意味着我国真正意义上的地方政府债券发行正在加速推进，如何保证地方政府债券发行规范、管理高效、市场有序发展也成为了人们关注的话题。

1 我国地方政府债券发行与管理的现状及存在问题1.1 现状我国《预算法》明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

因此，在2011年以前，我国地方政府融资主要通过两种方式进行，一种是由财政部代理发行地方政府债券。

财政部关于全面加强地方财政资金安全管理的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 财政部关于全面加强地方财政资金安全管理的通知（财库[2009]128号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：近年来，随着各项财政改革的不断深入，各级财政部门资金安全管理工作得到不断加强。

但一些地方仍然存在不容忽视的管理漏洞和资金安全风险，个别地方甚至发生了财政专户资金被窃案。

为此，今年上半年，财政部组织地方各级财政部门全面深入开展了财政资金安全检查工作，取得较好成效。

为进一步推动各地全面加强财政资金安全管理，现就有关事项通知如下：一、进一步提高对加强财政资金安全管理重要性和紧迫性的认识财政资金安全是财政管理的生命线。

长期以来，各级财政部门注重采取多种行之有效措施，不断加强财政资金安全管理，保证了财政事业的健康发展。

通过此次财政资金安全检查，各级财政部门认真深入排查问题、全面查找管理漏洞、扎实进行整改，使财政资金安全管理工作得到进一步改进和提高。

但同时，检查也发现，目前各地仍存在一些影响财政资金安全的突出问题。

主要表现在：一是安全意识不强。

一些地方“重分配、轻管理”的传统观念依旧根深蒂固，资金安全管理意识淡薄，风险防范意识不足。

二是改革不够彻底。

一些地方国库集中支付改革覆盖面不全、做法不规范，部分市县甚至仍未启动改革。

三是会计集中核算转轨工作进展迟缓。

一些地方对转轨工作认识不足、行动不力，转轨工作不规范、不彻底，有的甚至仍未启动转轨工作。

四是管理不够规范。

一些地方财政国库机构设置和人员配备不到位；财政资金专户设置过多、过滥，管理分散；内控机制不健全，拨款印章、票据凭证、拨款密码等一些资金安全管理的重点环节仍存在管理漏洞；等等。