第二章 公共部门人力资源管理的基本制度安排

第二章公共部门人力资源管理的基本制度安排本章焦点国家公务员制度的溯源国家公务员制度的特征和运行机制中国国家公务员制度的建立与完善新公共管理运动与人事行政变革非政府公共部门人力资源管理制度变革第一节公共部门HRM制度的含义与地位四、公共部门人力资源管理制度的地位和作用（P31—32）一、公共部门HRM制度的含义⏹公共部门人力资源管理制度主要是指,在政府组织人力资源的作用和使用过程中,政党组织、国家政权组织与其他政治组织在人事管理权划分上形成的相对稳定的关系模式，也包括国有企业事业单位在人事权上与政党组织、政府形成的关系模式。

二、公共部门HRM制度的内容⏹公共部门人力资源管理制度的主要依据和原则⏹政府组织人事管理权的归属，以及归属范围等问题⏹政党、国家、权力机关、国家行政机关、其他政治组织和利益团体在人事管理权划分上的关系格局⏹整个公职人员队伍的划分及其权力的分配、人事管理权限的归属和划分三、公共部门HRM制度的主要模式⏹行政机关的首脑或人事主管机关执掌公职人员管理的所有权限。

⏹政党组织，特别是执政的政党基本掌握了政府人事管理的主要权力。

⏹执政党与行政机关及国有企事业组织划分人事管理权限。

⏹“人治”式的公共部门人力资源管理。

⏹“法治”式的公共部门人力资源管理。

第二节英美国家公共部门HRM制度的演进一、国家公务员制度的溯源⏹国家公务员制度（civil service system)又称文官制度，出现于１９世纪英国。

⏹国家公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以官员稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度。

国家公务员制度溯源１⏹在实行现代文官制度之前，英国曾采用过三种政府人事管理制度：资产阶级革命前的君主恩赐制；资产阶级革命后的个人赡徇制；资产阶级两党政治建立后的政党分赃制。

⏹19世纪起，逐步建立起公务员制度。

国家公务员制度溯源２⏹美国在实行政党竞选政治体制初期，实行政党分赃制，公共职位分赃，政治恩赐。

⏹19世纪80年代，美国东部进行公共工作职位改革：强调技术化和职业化；公共职位的分配和获取以任职者知识、技能、能力为基础⏹1883年，刺杀加尔菲尔德总统事件--Pendleton Act--确立美国国家公务员制度⏹美国公务员制度最大特色在于它最早建立了比较规范的职位分类制度。

⏹国家公务员制度建立后，虽屡经修改，但基本原则始终没变。

美国公共部门人事制度⏹政治任命制度⏹公务员制度——功绩制⏹集体谈判制度集体谈判工资⏹弱势群体保护行动制度政治任命制度⏹基本特征：政治恩赐⏹任命形式；⏹无条件服从；⏹雇佣取决于政治忠诚（随意解聘）⏹适用对象：内阁成员、州长顾问、行政部门长官⏹人事管理功能和决策围绕至上的政治动机和目标推行公务员制度——功绩制⏹目标：推进行政效率；保障公共雇员权利⏹反映多重价值观点：政治回应性\组织效率、个人权利⏹特色：分权制；民主型；政治化；专业化与专才型政治任命官和职业文官⏹政治任命官⏹由民选官员任命，非竞争性考试而任命⏹向上负责，重视对政治观念或民选官员或党派的忠诚——短视的看法，长远的政治忠诚⏹联邦政府，内阁大臣、助理大臣和其他机构的高级官员，总统办公室工作雇员、立法机构雇员、法官和独立机构的高级官员等⏹职业文官⏹按照知识、技能和能力标准作人事决策⏹重视公共政策制定过程中的连续性、稳定性，以及政策实施的一致性⏹功绩制体制系列职位集体谈判工资⏹存在于公务员制度之内⏹凭借集体谈判，员工可以在工资、福利、就业条件等议题上与管理者协商⏹集体谈判制度受到雇员组织（工会或职业者联合会等）的支持⏹体现个人权利价值弱势群体保护行动制度⏹存在于公务员制度之内⏹在政府劳动力队伍中，保护弱势群体雇员，同工同酬⏹这一制度得到妇女、少数族裔和残疾人工作申请者和雇员，以及支持他们的利益集团的拥护。

二、国家公务员制度的特征与运行机制⏹国家公务员称谓：英国称“文职人员”；法国称“职员”或“官员”；美国称“政府雇员”。

⏹国家公务员制度的特征（基本规则）⏹以能力和业绩取向为本的功绩原则⏹“价值中立”（“政治中立”）原则⏹政务官与业务官分途而治⏹建立专门的公务员管理机构⏹公务员法定权利与义务平衡⏹国家公务员制度的运行机制⏹竞争机制：公开考试、择优录用、工作分析与评价、职位分类、考绩考核、功绩晋升、人才流动、适才适用、薪酬设计、同工同酬、劳酬相符；⏹保障机制：职业身份保障、政治权利保障、经济权利保障、救济权利和其它法定权利保障；⏹激励机制：人事奖惩、考绩考核、职务升降、在职培训、工资晋级、辞退和奖金制度；⏹更新机制：退休退职、教育培训、交流调配、任职回避、辞职辞退、双向选择和人才市场完善；⏹监控机制：公务员的纪律规章、行政惩戒、人事档案；对公务员管理机构的监督。

三、国家公务员制度面临的挑战“政治中立”问题永业制和终身任职的公务员雇佣模式问题以职位为中心，将公务员作为附属物和工具的管理导向问题第三节中国国家公务员制度的建立与完善一、中国干部人事制度（cadre system)二、中国国家公务员制度的探索与确立三、中国国家公务员制度的特征一、中国干部人事制度（cadre system)干部人事制度的来源干部人事制度的基本特征干部人事制度的弊端干部人事制度的来源⏹对我党在革命战争中形成的政治路线\组织路线和管理模式加以延续;⏹对苏联的人事管理经验加以鉴借;⏹根据计划经济模式和高速度发展经济的需要干部人事制度的基本特征⏹所有干部都是党的干部，党管干部是干部人事制度的最根本原则；⏹所有干部在政治上、组织上、意识形态上与党中央保持高度一致；⏹分部管理干部；⏹分级干部管理。

干部人事制度的弊端⏹领导干部年龄严重老化，整个干部队伍文化素质低下，专业技术管理人员十分匮乏；⏹缺乏科学的管理分类；⏹人事管理权限高度集中，权责不清；⏹人治因素干扰过强；⏹政府中的人事主管部门职能缺位，机构设置不稳定。

二、中国国家公务员制度的探索与确立政府人事管理制度改革的立法准备阶段（1984年8月——1986年底）决策与正式宣布阶段（1987年——1988年4月）建立、完善公务员主管机构和公务员制度试点阶段（1988年4月——1993年9月）国家公务员制度的确立与制度的推行阶段（1993年10月至今）三、中国国家公务员制度的特征国家公务员是党的干部，党管干部是公务员管理的根本原则；政府公务人员要坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策；坚持德才兼备的人才任用和管理原则；坚持全心全意为人民服务的宗旨；建立了富有中国特色的公务员分类管理制度：公务员职位分类制度、公务员职务分为领导职务和非领导职务公务员职位分类制度⏹公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

公务员职务分为领导职务和非领导职务第四节公共部门改革与人事行政变革⏹一、新公共管理运动与地方治理⏹二、现代公共部门HRM制度的基本精神⏹三、当代公共部门的价值转变及理念取向对HRM的影响一、新公共管理运动⏹80年代后“新公共管理”诞生⏹以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础⏹Do more with less⏹新公共管理是个非常松散的概念，既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动⏹对于新公共管理运动的批判---地方治理的发展⏹新公共管理的不同称谓⏹胡德（ＨＯＯＤ）对新公共管理的诠释⏹戴维．奥斯本、特德．盖布勒：《改革政府》新公共管理的不同称谓⏹新公共管理；以市场为基础的公共行政；后官僚制模式；企业化政府胡德（ＨＯＯＤ）对新公共管理的诠释⏹公共政策领域的专业化管理⏹绩效的明确标准和测量⏹格外重视产出控制⏹公共部门由聚合趋向分化⏹公共部门向更具竞争性的方向发展⏹对私营部门管理方式的重视⏹节约和合理利用资源戴维．奥斯本、特德．盖布勒：《改革政府》理想政府的要求和期待：⏹起催化作用的政府：掌舵而不是划桨⏹社区拥有的政府：授权而不是服务⏹竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去⏹有使命感的政府：改变照章办事的组织⏹讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款⏹受顾客驱使的政府：满足顾客的，而不是官僚政治的需要⏹有事业心的政府：有收益而不是浪费⏹有预见的政府：预防而不是治疗⏹分权的政府：从等级制到参与和协作⏹以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革二、现代公共部门HRM制度的基本精神功绩主义的精神；法治主义的精神；人才主义的精神；人本主义的精神；市场主义的精神；P44 三、当代公共部门的价值转变及理念取向对HRM的影响⏹公共部门的行为导向发生了变化，从短期行为导向转变为长期的可持续发展的价值目标趋向；⏹强化的公共部门竞争、市场激励、分权化、顾客导向、满足多样化服务价值；⏹弹性机制；替代性组织和灵活化雇佣、政府雇员制⏹突出人事管理制度对公共部门组织改革的作用；⏹以员工为中心的管理。

替代性组织和灵活化雇佣⏹替代性组织⏹通过公共服务中可选择替代性的组织形式或机制，降低政府作用，减少政府雇员数量⏹灵活化雇佣⏹采取多样化的雇佣形式替代性组织⏹服务购买协议(purchase-of-service agreements)（其他政府机构或NGOs）⏹民营化（privatization)：公共职能由私营承包人执行（取消整个公共机构）⏹特许经营协议(franchise agreements)⏹补贴性安排(subsidy arrangements)⏹代用券制度(vouchers)⏹志愿者(volunteers)⏹自助(self-help)（社区发展计划和犯罪行为校正计划）⏹规制激励和税收激励(regulatory and tax incentives)灵活化雇佣⏹增强公共雇佣的弹性，降低成本，提高成本效率⏹使用常任雇员来满足组织最低限度的雇员需求⏹通过雇佣临时工、兼职、季节工来满足组织工作量需求⏹预先设置例外职位⏹买断制度案例点评：政府雇员制政府雇员在我国到底是否可行？⏹政府雇员在我国到底是否可行？是否值得推广？各方观点见仁见智。

概括以来有以下这些观点。

支持赞成的观点：政府官员是对现行公务员制度的一种有益补充实行政府雇员制是发展的需要对政府雇员制表示质疑的观点：政府雇员制有变相扩编之嫌政府雇员制有非理性色彩第五节非政府公共部门HRM制度变革国有企业人事制度改革的重点：⏹完善国有企业经营管理体制⏹改进国有企业经营者选拔任用方式⏹完善国有企业经营者考核办法⏹健全国有企业经营者激励机制⏹强化国有企业经营者的监督约束机制⏹健全国有企业经营者培训培养制度⏹完善国有企业内部用人机制二、事业单位人事制度改革事业单位人事制度改革重点：⏹全面推行聘用制度⏹建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度⏹建立形式多样、自主灵活的分配激励机制⏹建立高素质的专业技术人才队伍⏹实现人力资源配置的社会化。