中国城乡基本公共服务均等化研究

中国城乡基本公共服务均等化研究

摘要：城乡基本公共服务均等化是社会公平正义的重要体现，也是我国现代化进程中必须重视和解决的一个重大现实问题。本报告在相关理论分析的基础上，深入揭示城乡基本公共服务均等化的现状与面临的矛盾，重点围绕城乡义务教育、城乡社会保障、城乡医疗卫生、农民工基本公共服务四个领域进行了全面分析。本报告提出的主要政策建议包括：一是国家财力分配要实行“三个倾斜”；二是在推进相关重大制度与体制创新方面迈出新步伐；三是积极推进城乡基本公共服务供给机制创新；四是注重财政政策的可持续性。

关键词：基本公共服务；均等化；财政政策

改革开放30多年来，中国经济保持了高速增长态势，取得了举世瞩目的成就，但是，在经济增长的同时，农民阶层没有能够很好地共享社会发展的成果，这集中表现为城乡居民享受公共服务的不均等。社会发展的宗旨是人人共享，普遍受益。推进城乡基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要，也是推进城镇化、建设新农村、破解二元结构、促进城乡发展一体化需关注和解决的重大现实问题。本报告试从理论与实践的结合上，围绕城乡基本公共服务均等化的若干重要问题，提出一些初步看法和建议。

一、城乡基本公共服务均等化的理论分析

（一）基本公共服务均等化的内涵界定

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。在我国目前的经济发展阶段，基本公共服务主要包括基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、环境保护、公共安全等。

联合国开发计划署指出，“基本公共服务均等化的目标是确保所有社会成员平等享有义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务的权利（联合国，2008）”。据此理解，基本公共服务均等化，其实质是政府向全体社会成员提供在使用价值形态上水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义。其具体内涵可以从以下几方面理解：

――基本公共服务均等化是现代服务型政府具有的基本职能。作为现代服务型政府，除了要维护国家的安全和稳定、维护社会秩序之外，还要提供满足国民基本需要的公共服务，这里的国民不是一小部分国民，而是为国家依法纳税、依法尽义务的全体公民，从而，政府要通过各种制度安排提供人力、物力、财力的保障，以实现基本公共服务的均等化。

――基本公共服务均等化需要经历不同阶段，在不同阶段具有不同标准，是一个动态概念。首先，随着生活水平的提高，公众的公共需求也会发生变化，因此，基本公共服务的具体内容也会不断调整。公众对一种公共服务的需求越迫切，该种公共服务就越有可能被政府列入基本公共服务的范畴。一般认为，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是当前必须提供的基本公共服务的主要内容。其次，基本公共服务均等化所涵盖的地域范围会随着经济发展水平的提高而逐渐扩展，按照渐次实现的逻辑顺序，可以划分为区域之间、城乡之间、全体居民个人之间三个层次。我国是一个人口众多的发展中国家，二元经济结构和区域经济发展不平衡问题非常突出，实现基本公共服务均等化将是一个动态变化的中长期目标和历史任务。

――基本公共服务均等化中的“均等化”是一个“托底”的概念，而不是“扯平”的概念。基本公共服务均等化意味着政府应该保证最低限度的基本公共服务供给，注重改善弱势群体和欠发达地区的基本公共服务状况，但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。政府所发挥的托底作用应有助于提升全社会公共服务的整体水平，将地区间、城乡间以及居民之间所能享受到的基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内。

――为有效实施基本公共服务的均等化，需要将基本公共服务的质量标准量化到实物指标。在推广基本公共服务均等化的过程中，需要制定具有可比性的、切实可行的量化标准，例如“九年制义务教育”、人人享有“低保”等，确定基本公共服务的量化标准不仅可以用于判断基本公共服务均等化的实现程度，更重要的是，它意味着政府对公众的一种承诺、一种必须履行的责任。

――地区间基本公共服务成本存在明显差异，并不是人均财力或支出的均等化。由于不同地区所处地理位置、自然条件、人口分布、市场发育程度以及民族习惯等方面存在差异，不同地区的政府提供基本公共服务的单位成本会存在差异，考察基本公共服务的状况不能单纯计算各地区的人均支出水平，在全国基本公共服务均等化的推进和政策设计中必须考虑各地区公共服务成本差异状况，对那些基础条件差、单位服务成本高的地区给予适当倾斜。

（二）城乡基本公共服务均等化的基本特征

城乡基本公共服务均等化是指以政府为主体、以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应，不同阶段具有不同标准，最终大致相等的基本公共服务，使城乡居民在享受基本公共服务的数量、质量和可及性方面都大致相当。其基本特征可概括为以下三个方面：

1.公平性。城乡基本公共服务均等化是社会公平正义的重要体现，其公平性特征十分明显，主要体现在机会公平和结果公平。所谓机会公平是指全体社会成员在接受政府提供的基本公共服务上具有大致相等的机会，结果公平是指公民个人在使用或消费公共服务时的标准是基本一致的，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除（胡琳琳，2013）。当然，城乡基本公共服务的公平或均等是一个相对概念，目标只能是大致公平或大致均等，并不等同于绝对平均。

2.阶段性。即是说城乡基本公共服务的均等化是由一个国家的社会经济发展阶段决定的，在不同的发展阶段，其均等化的内容和标准是不同的。在工业化发展初期，经济发展滞后，国家财力有限，城乡基本公共服务供给滞后，而且非均等化程度更高；工业化中期及后工业化社会，国家的财政经济实力显著增强，为推进城乡基本公共服务均等化奠定了坚实的物质基础。显然，在发达国家和发展中国家，城乡基本公共服务均等化的程度也会有显著差异。因此，城乡基本公共服务均等化是动态的而非静止的，一定会随着社会的发展而逐步拓宽范围，提高标准，而且会向更加科学合理的均等化程度迈进。 3.层次性。按照公共产品属性的划分，基本公共服务也可以分为纯公共服务和准公共服务，对于不同性质的公共服务，社会和个人的受益范围存在一定的差异。这就客观上要求据此分析不同层次的城乡基本公共服务与政府、市场之间的关系，以及与各级政府职责和行为目标之间的内在联系，为科学、合理地界定和划分各级政府的事权和支出范围以及建立规范的政府间转移支付制度提供理论依据。国内外理论与实践表明，政府财政是城乡基本公共服务的主要提供者，同时，还需要重视不同的社会参与方式。就政府财政而言，城乡基本公共服务也应由中央财政和地方财政共同承担。这从根本上讲是由城乡基本公共服务的层次性特征决定的。

（三）充分认识城乡基本公共服务均等化的重要意义

1.城乡基本公共服务均等化是实现小康社会战略目标的必然要求。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏大战略目标，并提出收入递增计划，这是关系到我国经济社会长期可持续发展的重大战略问题。从目前实际看，我国虽然总体上已实现了小康，但还只是低水平的、不是全面的、发展很不平衡的小康。我国现在人均GDP达到6800美元的小康只是一个平均数的概念，掩盖了较大的城乡差距。城市绝大部分居民早已达到或超过了小康水平，而农村至今尚有12400万贫困人口，如此庞大的农村贫困人口显然尚未达到小康。而未来的“全面小康”不再是平均数的概念，将“涉及十几亿人口”，使全体人民进入“更高水平的小康社会”。不言而喻，未来小康社会建设的重点和难点是占人口大多数的农民要达到小康。这就要求国家要统筹城乡协调发展，并把小康建设的重点放在农村，特别是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度。因此，从现在到2020年，要建设一个普及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，重点和难点在农村，这已形成共识。而把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，加大公共财政覆盖农村的范围和力度，向农村有效提供各类公共产品和基本公共服务，对实现全面建设小康社会这一目标具有全局性的关键意义。

2.城乡基本公共服务均等化是推进城乡发展一体化的重要内容。2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，开启了中国经济社会发展的新纪元。2008年党的十七届三中全会《决定》第一次明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的深化。2012年党的十八大进一步对推动城乡发展一体化作出新的战略部署。所谓城乡发展一体化，是在以人为本的科学发展观的统领下，突破城乡分割、地区封锁的各种体制、机制和思想观点，实现城乡之间生产要素自由流动、生产力的均衡布局、城乡差别逐步缩小的一个长期、动态的过程，是全面建成我国小康社会和构建社会公平正义核心价值体系的目标、过程和实现路径的有机统一。具体要求是完善促进城乡经济社会发展一体化制度，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，重点在城乡规划、生产要素流动、公共资源配置、社会管理一体化等方面取得突破。因此，推进城乡发展一体化在本质上讲是一项制度安排，有利于推进新农村建设和城镇化发展，促进城乡社会经济协调发展。而城乡基本服务均等化，其实质是讲城乡公共资源的统一配置，要求政府全方位提升涵盖教育、医疗卫生、社会保障等公共服务水平，既包括数量规模的提升，也包含服务质量的有效提升。这本身就是城乡发展一体化的重要内容，而且为促进城乡生产要素流动和社会管理一体化创造了前提条件。

3.城乡基本公共服务均等化是实现社会公平正义的重要体现。在当今社会，公平正义不仅仅是一种国际上的共同价值取向，而且日益成为各国政府施政的重要社会政策目标。西方学者罗尔斯1951年首先发表有关正义方面的学术论文，1971年正式出版《正义论》。罗尔斯首次全面系统地阐述了正义的理论基础和需遵循的原则，即平等自由原则和机会平等原则。这两个原则不仅适用于社会居民权利和义务的对等，还适用于社会和经济利益的调节分配。罗尔斯的公平正义论是在市场经济基础上，并以市场经济国家为分析前提。要保证公平正义，必须要有恰当的制度安排，具体包括三个方面，一是由宪法调节的保证公平自由的社会基本结构。二是保证能够实现公平的机会均等，即通过补贴私立学校或建立公立学校来保证具有相似天赋和动机的人都有平等的受教育机会；通过管理公司和私人社团，使得机会均等的政策得以贯彻和执行。三是政府确保社会最低受惠值，通过家庭津贴，对生病、失业进行特别补助，较系统地通过收入分配等补贴的方法来达到。由此可以看出，公平正义论是基本公共服务均等化的重要理论基础，而推进基本公共服务均等化也充分体现了公平正义的价值取向。我国是一个发展中国家，长期以来城乡社会经济发展不平衡，城乡基本公共服务存在很大差距，通过制度创造和政策完善逐步推进城乡基本公共服务均等化，造福于城乡各阶层居民，这就充分体现了我国对人类社会公平正义价值取向和社会政策目标的美好追求。