公司登记机关适用听证程序法律问题探析

登 记 机 关 对 是 否 组 织 听 证 具 有 自 由 裁 量 权 时 。 是 更
对 于第二项 。 如果公 司登记 涉及公共 利益 ， 法律 、 法规
应 当 已 经 设 定 了 公 司 登 记 的 前 置 行 政 许 可 事 项 予 以
规制， 有关行 政主管 机关应 当举行 听证决定 是否 给予
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法 制 建 设
公 司登 记 机 关 适 用 听 证程 序 法律 问题 探析
口 李 孝 猛
行 政许 可听证 制度 通 过公 开透 明 的程序 形式 ， 广 泛 听取 利害关 系 人 的意见 ， 将行政 许 可决 定建 立 在合 法适 当的基础 上 ， 而能够 避免行 政 许 可决定 给 利害 从 关 系人 带来不 利或 者不 公正 的影 响 。 昕证程 序作 为行 政 程序 制度 的核 心 内容 。 程序正 义 的一 种 主要 体现 是
方 面 的巨大浪 费 ， 降低行政 效率 、 并 提高社 会成 本 ； 同
时， 亦与相 关法律 规定不 符 ， 与听证程 序 的 目的相 悖 。 因为行 政 听证 程序 适用 的事项 范 同应 当平衡 个人 利 益 与 公 共 利 益 、 证 的 成 本 与 听证 的 效 益 ， 公 司 听 在
司登 记机关不 应 以登记事 项 的内容 ， 应 以 申请材 料 而
的 真 实 性 和 合 法 性 是 否 存 在 疑 问 ， 为 组 织 听 证 与 否 作 的 判 断标 准
两个 现实 问题 ： 第一 个 问题 是 ， 司登 记机 关应 当在 公
什么情形 下组织行 政许 可听证 ？第二个 问题是 ， 司 公 登记 听证 的具体 范围是什 么？
首 先 ， 司登 记机 关 组织 听证 ， 公 本质 上也 是公 司 登 记 机关 实质 审查 的一 种 方式 ， 是 ， 司登 记 机关 但 公 不 能毫无 限制地 随意 实施实质 审查 。 持 以不 听证为 坚 原则形 式 符
审 查 为 主 、 质 审 查 为 补 充 的 法 律 规 定 和 公 司 登 记 审 实 查 工 作 的实 际 现 状 。 某 类 公 司 登 记 事 项 作 为 听 证 范 以
与公共 利益关 系不大 。同时 ， 二项 的规定其 实是 赋 第
予 公 司 登 记 机 关 组 织 听 证 与 否 的 自由 裁 量 权 ． 能 将 不 其 理 解 为 公 司登 记 机 关 应 当 主 动 听 证 的 义 务 。 于第 对
定 了应 当组织 听证 的情 形 ； 有 的公 司登 记机关 具体 还
确 定了公 司登记 中启动 听证程 序 的重点情形 。但 是 ． 笔者 对解 决问题 的路径 和思路 仍然持 保 留态 度 。 笔者
认 为 ， 据 现 有 法 律 、 规 和 规 章 的 规 定 ， 司 登 记 审 根 法 公
范 公 司 登 记 ］ 作 程 序 最 具 操 作 性 的 部 门规 章 ． 未 明 ＿ 亦
济学 的角度 而 言 ， 此种 观 点无疑 正确 。 是 ， 但 笔者仔 细 考 察 公 司登 记 机关 听证 运 作实 践 中 的种 种 规定 和 做
法， 不难 发 现其 中存在 不少 值得 探讨 的 问题 。如前 所 述 ， 司登 记机 关 固然 有 权 组织 听 证 ， 是在 何 种 情 公 但 况下 有权组 织 听证 以及如 何组 织听证 ， 然需 要进 一 仍
是 公 司登 记 机关 是 否 需要 组 织 听证 和如 何组 织 听证
政许 可 机关正 确地 理解 我 国行政许 可 听证 制度 ， 对于
公平 、 正 、 开地 实施行 政许 可 事项 具有 积极 意 义 。 公 公
但 是 ， 司登记 机 关 在 审查 申请 材 料 时 ， 否需 要 举 公 是
能随心所欲地 决定行 政许可 听证 的具 体 范围 。 不能 也 没有 任何 理 由地 决定 某个 具体 的公 司登记 申请应 当 举行 听证 。 则 ， 否 就是 对依法 行政原则 的肆 意嘲弄 。 因 此 ． 司登记机 关 在组 织 听证 前 ， 公 首先 就 不得 不 面对
查应 当坚持 以不 听证 为原 则 ， 以听证为 例外 ； 同时 ， 公
务 界 一 种 具 有 代 表 性 的 观 点 认 为 ，根 据 现 有 法 律 、 法 规 和 规 章 的规 定 ， 以及 公 司 登 记 工 作 的 实 际 情 况 ， 公 司登 记 机 关 不 应 当 组 织 听 证 活 动 。
步加 以研究 和追 问。例如 ， 司登记 机关 组织 听证 的 公
确 规定 是否需 要 组织 听证 ， 更没有 明确规 定 如何组 织
听 证 。 是 因 为 公 司 登 记 方 面 的 法 律 规 范 未 曾对 听 证 正
程序作 出 明确的规 定 ． 以实务 界对 公 司登 记机关 是 所 否有权 或者 应 当组织 听证 一直存 在着 争议 。例 如 ， 实
度 ， 且 组织 了相 应 的公 司 登记 听 证活 动 ， 受 到社 而 并
探讨 ， 以期 进一 步 推动公 司登 记审 查工 作 。
一
、
公 司 登 记 听 证 程序 的 法律 渊 源
会 各界 的广泛 关 注 ， 取得 了 良好 的社 会效 果 。 也 对 于公 司登 记机 关 的听证 运 作 实践 ，有 学者 认 为 ， 司登记 机关究 竟 是否应 当 给予 申请 人公 司 登记 公 许可， 取决 于 是 否对 社 会有 利 ， 就 是 取决 于是否 能 也 使社 会 福利 最 大 化 ：听证 可 以充 分 体 现各 方 利益 要 求 ，能够 使投 资者 和利 害关 系人相 互之 间调 整 冲突 ． 也能 够使 公 司登记 机关 的裁决 更具 合理 性 。如此 ， 听 证制 度增 强 了企业供 给 的弹性 ， 减小 了外 部性 。从 经
范 围大 多是 公 司登 记 涉及 环 境 保护 、 身健 康 、 共 人 公 秩 序 、 全生 产 、 会公 益 等 情形 ； 是 ， 安 社 但 此种 听 证 范 围是否 基于 法律 的规 定？ 司登 记机 关作 为行政 执法 公 机 关 ， 价其 公 司登记 及 其 听证 的 实践 活 动 ， 当 以 评 应 依 法行 政原 则作 为评 判标 准的底 线 。因此 ， 司登记 公
种方 式 。我 国法律 、 规和规 章没有 明确规 定公 司 法
登记机关 实施实质 审查 的具体 范围 。因此 ， 即使 公 司
登 记 机 关 可 以 依 据 法 律 的概 括 授 权 实 施 实 质 审 查 ， 也
不 能 恣 意滥 用 行 政 自 由裁 量 权 。 司登 记 机 关 当 然 不 公
行 听证 ， 以及 如何 组 织 听证 等 法 律 问题 ． 在着 颇 不 存
相 同 的 认 识 和 做 法 。 者 拟 对 上 述 法 律 问 题 进 行 初 步 笔
的法律 渊源 。换 言之 ， 司登记 机关实 施公 司登 记 审 公 查 的过 程 中 ， 亦有 可能 需要 依法 组织 听证 活动 。事 实 上 ，不少 公 司登 记 机 关 不仅 制 定 了公 司 登记 听 证 制
证作 出 明确 规定 ， 么 只要 属 于行 政 许 可事 项 ， 政 那 行
机关 均有组 织 听证后 再作 出行 政许 可决定 的可能性 。 根据 《 行政 许可 法》 十 二条第 一款 第五项 的规定 ， 第 公 司登记 的法 律性 质属 于行 政许 可事项 。 因此 ，行政许 《 可 法 》 四十六 条 、 四十七 条 和第 四十 八 条 当然 也 第 第
应 当 怎 样 举 行 听 证 会 ， 是 凭 着 公 司 登 记 机 关 主 观 上 不
据 实 际情 况予 以判 断 决定 ； 同时 ， 需要 以 申请人 提 还
出 申请 为前提 。实际上 ， 公共 利益事 项与 他人重 大利
益 事 项 间 的 区 别 并 不 总 是 那 么 泾 渭 分 明 ， 司 登 记 机 公
相关 行政 许 可 ； 果法 律 、 规没 有设 定公 司登记 的 如 法
前 置行 政 许 可 事 项 ． 说 明 公 司 登 记 机 关 的 公 司 登 记 则
如此。 其 次 ． 司登 记 机关 组织 听证 ． 公 审查 的 内容 不 能
超 越 公 司 登 记 机 关 的 法 定 职 权 。任 何 经 由 法 律 、 规 法
形 式 ， 成 为 现 代 法 治 国家 一项 重 要 的 法 律 制 度 。行 已
定 ， 不 意 味 着 公 司登 记 机 关 无 须 组 织 听 证 或 者 无 权 并
组 织 听证 。从法 学理 论 而言 ， 既然 《 行政许 可 法》 四 第 十六 条 、 四十 七条 和第 四十八 条 已经对 行政 许可 听 第
证 以及如 何组织 听证 。 例如 ，公 司法 》 公 司 登记 管 《 和《 理条例 》 作 为公 司登 记工 作最 为重 要 的法律 、 政 法 ， 行 规， 均未 对 公 司登 记 听证 问题 作 出 明确 规 定 ； 至 国 甚 家工商 总局制 定 实施 的《 业登 记程 序规 定 》 作 为规 企 ，
确规定 组织 听证 的具体 范围 ， 于规范公 司登 记听证 对
运作实 践很有 意义 。
公 司登 记机 关 组织 听 证 以决定 是 否给 予 申请 人 核准登 记 的做 法 ， 其实 就是公 司登记实 施实 质审 查 的
一
不 少公 司登记机 关结合 工作 实践 ， 出了诸多有 作
益的尝试 。例 如 ． 的公 司登记机关 以列 举 的方 式规 有
的美好愿望 或者迎合 社会舆 论 的诉 求予 以判定 ， 而是 要接 受现行法 律规 范依 据 的现实拷 问 。
关往 往无法 作 出正确判 断 。 现行法 律规范 中对公 司登 记机关 组织 听证 的空 间应划定 范 围 ， 司登 记机关 明 公