第六章 公共支出的理论与实践

43 第六章 公共支出的理论与实践

第六章 公共支出的理论与实践

* 一、公共支出的定义和分类

* 二、公共支出的结构和政府功能

* 三、公共支出对经济的影响

* 四、有关公共支出的四种理论观点

* 五、战后发达国家公共支出增长原因

的综合分析

* 六、我国的公共支出

一、公共支出的定义和分类

* 1.公共支出（Public Expenditures）的定义

公共支出，也称财政支出或政府支出，是政府为履行其职能为购买相应商品和劳务而支出的一切费用的总和。它是政府以法定事权为依据进行的一种货币资金支出活动，反映了政府为公民和企业提供公共产品和服务的数量和质量，实质是政府执行其决策的成本。

一、公共支出的定义和分类

* 2.公共支出的分类

* 分类一：

* (1)消耗性支出和转移性支出。

* 分类标准：有无直接的补偿。

消耗性支出：政府各部门的消费性支出和投资性支出（用于购买日常政务和调节社会经济发展所需的商品和劳务），是政府干预经济的重要手段，反映了政府对社会资源直接占有的规模和结构。

转移性支出：政府按一定方式把一部分财政资金无偿地转移给受益人（如债务利息、养老、失业救济金和各类补贴等）。政府只是充当中间人，不会有任何收益和补偿，是政府调节分配的重要手段，反映了社会成员之间的资源再分配。

一、公共支出的定义和分类

* (2)预防性支出和创造性支出

* 分类标准：支出的目的性。

预防性支出：用于维护国家安全和秩序，保障社会稳定和人民安全的支出。（如国防、外交、公安等）。

创造性支出：用于维护经济发展，改善人民生活的支出。（如经济、文教、卫生和社会福利）。

一、公共支出的定义和分类

* (3)一般利益支出和特殊利益支出

* 分类标准：支出的受益范围。

一般利益支出：社会成员全体公民均受益的支出。（如军事支出、行政管理、环境保护等）。

特殊利益支出：只有一部分受益的支出。（如教育、医疗、各类对法人或个人的补助等）。

一、公共支出的定义和分类

* (4)强制性支出和随意性支出。

* 分类标准：支出有无强制性。

强制性支出：又称不可控制性支出，不修改现行法律或法规就必须支出的那部分支出。（最低收入保障、社会保障等有关法律明文规定的支出、前届政府遗留的义务、国债还本付息及对地方政府的补助等）。

随意性支出：又称可控性支出，法律法规无明确规定、本届政府可根据自己的施政目标自行决定的支出。

* (5)中央政府支出和地方政府支出。

* 分类标准：政府层次。

44 分类二：统计分类

* 统计分类主要用于国家预算编制，它是根据政府预算所编列的支出项目来进行分类的

* 预算支出项目的编制通常与政府部门的职能或机构设置结合起来，即有多少职能就设置多少支出项目，有多少机构设置就设置多少支出项目。主要有：

* 行政支出：包括国家元首、国家权力、国家行政、公安警察、司法等机关的管理费支出

* 国防支出：包括各种武器和军事设备支出、军事人员给养支出、有关军事的科研支出、对外军事援助支出等

* 社会保障支出：包括失业保险、养老保险、伤残救助、社会救济以及退伍军人福利和服务等项支出

* 社会文教科卫支出：

* 对文化、教育、科学、卫生等项目的支出。政府应当为那些有助于普遍提高全民素质的教育和文化事业出资；应当主要为基础科学研究出资；应为公共卫生事业（如社区卫生、健康普及教育）出资。除此之外的文教科卫事业，原则上都是可以由社会公众出资的

* 经济建设支出：包括公营企业支出、公共经济事业支出、农业援助支出、交通运输支出、物资储备支出、对外经济援助支出等

* 外交事务支出：包括驻外使领馆支出、国际会议支出、对国际组织缴纳费用支出、外事机关活动经费支出等

* 政府债务支出：包括公债利息支出、公债还本支出和公债管理支出

* 其他支出

* 分类三：

* 国际货币基金组织《政府财政统计手册》列举了市场经济国家按标准职能分类的支出，主要有：

* 一般公共服务；国防与服务；社会治安事务；教育事务和服务；住房和社区设施的事务和服务；娱乐、文化和宗教的事务和服务；燃料和能源事务与服务；农业、林业、渔业和狩猎业的事务和服务；除燃料以外的采矿和矿产资源的事务和服务；制造业事务和服务以及建筑性事务和服务；运输和通信事务和服务；其它经济事务和服务；等等

一、公共支出的定义和分类

* 3.公共支出的三种方式

二、公共支出的结构和政府功能

* 1.消耗性支出

其特点是等价交换，主要内容有：

（1）公共国防支出：不仅是国家为保障国民安全所提供的必要公共支出，而且是政府干预经济和社会发展的重要工具。国防支出与民用消费之间此消彼涨的制约关系决定了国防开支的合理限度性。

（2）公共教育支出：收入分配决定了受教育程度的实现（富人孩子多读书）妨碍了社会公正；教育具有的明显外部性；金融市场的不完全性需要政府纠正（私人金融机构不愿为穷人提供助学贷款）。基础教育以政府提供资金的公立学校为主；高等教育以民办公助为主；职业教育以市场提供为主。

1.消耗性支出

* （3）公共保健支出：弱势群体需要政府帮助保护；保健市场的不完全性（供求信息不对称）；医疗研究的一部分属基础科学，是准公共产品。公立医院直接提供公共保健服务；对私人企业参加社会医疗保障提供税收优惠；政府和个人之间负担分摊（克服和减少第三者负费）。

45 * （4）公共投资支出：为了保持国民经济稳定；克服外部性和市场失灵；社会效益为主；防止自然垄断；集中力量办民间资本办不到的事（高科技、农业及大型项目）。主要方式有国家直接经营；国家控股；国家投资委托民间经营。

2.转移性支出

* 其特点是单向无偿，主要支出内容有：

* （1）社会保障支出：用于社会保险、社会救济和其他社会保障。资金来源为社会保障税、一般政府税收。

* （2）财政补贴支出。定义：为特定的政治经济目的在一定时间内向生产者或消费者提供的补助和津贴。必要性：有利于形成完善的价格体系，协调社会收入分配，刺激社会需求，保护民族工业或特殊产业。分类：价格补贴、企业亏损补贴、居民生活补贴、减税或税前还贷等。

3.政府采购制度的建立和完善

* 性质：消耗性公共支出。

* 目的：清除腐败，实现帕累托改进，谋求社会资源的优化。

* 方法：公开招标，市场竞争，厂商和政府的互动和博弈。

* 原则：公开、公正（透明度和非歧视）。

4公共支出的原则

* 经济效益原则；

* 公平原则（纵向公平＼横向公平）；

* 稳定原则（高度就业率＼物价稳定＼满意的经济增长率＼良好的国际收支状况）

三、公共支出对经济的影响

* 1.消耗性支出对经济的影响

* 消耗性支出对流通领域的影响

* 政府的消耗性支出是现代市场经济条件下各种物品或劳务的销售得以实现的一个不可或缺的条件。

* 政府的消耗性支出，首先影响到物品或劳务的销售市场，对于社会总需求的形成有着重大的影响，其增减变动会直接制约社会总需求的形成。

1.消耗性支出对经济的影响

* 消耗性支出对生产领域的影响

* 政府的消耗性需求是社会总需求的一个重要组成部分。

* 政府消耗性支出的增加，往往会通过直接或间接刺激社会总需求的增加，导致社会生产的膨胀，形成经济繁荣的局面。

* 政府消耗性支出的减少，往往会通过直接或间接地减少社会总需求，而导致社会生产萎缩，形成经济衰退的局面。

1.消耗性支出对经济的影响

* 消耗性支出对分配领域的影响

* 如政府消耗性支出的总额不变，而只是所消耗的物品或劳务的种类发生变动，政府提供所需物品或劳务的各个厂商分别从政府消耗性支出中所获得的收益额便会因此而发生变动。整个社会的收入分配状况，将因政府消耗性支出结构的变动而受到相应的影响。

* 如政府的消耗性支出不是在结构上发生变化，而是普遍增加或普遍减少，那么，为政府提供所需物品或劳务的各个厂商或部门从政府消耗性支出中所获得的收益额也会随之增减。

2.转移性支出对经济的影响

* 转移性支出对流通领域的影响

* 转移性支出对流通领域的影响，是通过其对社会总需求构成中的私人消费需求和私人投资需求的作用来实现的。

* 如转移性支出的对象是个人或家庭，这些支出会直接转化为个人或家庭的可支配收入，从而依这些个人或家庭的边际消费倾向的大小而形成私人消费需求；

* 如转移性支出的对象是厂商，这些支出会直接转化为厂商的可支配收入。其中一部分有可

46 能形成厂商的私人投资支出，另一部分则通过增加资本和劳动力的报酬的途径而转化为个人或家庭的可支配收入，从而进一步形成私人消费需求。

* 政府的转移性支出会通过各种途径直接或间接地转化为私人消费支出和私人投资支出，从而制约社会总需求的形成。

转移性支出对生产领城的影响

* 如政府的转移性支出是个人或家庭，如居民生活补贴，其对生产的影响就是间接的，主要通过受补贴的居民将所受领的补贴用于购买物品或劳务之后实现。

* 消费品或劳务的产量会随着居民生活补贴规模的变动发生相应变动，增则亦增，减则亦减。生产大众消费品所需原材料的各种厂商，也可能受到居民生活补贴的影响，使其生产规模随之扩张或收缩。

* 如转移性支出的对象是厂商，其对生产的影响就是直接的，企业生产补贴通过对一些在国民经济中占有重要地位的厂商给予支持，帮助其克服生产经营中的各种困难，可以在促进生产发展，或者遏止生产规模萎缩方面发挥重要作用。

转移性支出对分配领域的影响

* 政府的转移性支出有可能改变在初次分配中形成的国民收入分配格局。

* 以个人或家庭为对象的转移性支出如居民生活补贴实质上是在国民收入已经完成了初次分配的基础上进行的再分配，国民收入的分配格局会发生有利于享受居民生活补贴的个人或家庭的变化。

* 通过课税和转移性支出的过程，国民收入中的一部分便会由纳税人的手中转移到享受补贴的厂商手中，从而导致纳税人和享受补贴厂商在国民收入分配中所占份额的相应变化。

四、有关公共支出的四种理论观点

* 1.公共支出扩张论（瓦格纳法则）

* 由19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳（A. Wagner）提出。其主要内容是：随着社会经济日益发展，国家职能的内涵和外延不断扩大，从而导致政府经济活动不断增加，所需的公共支出也日益攀升，这是社会经济发展的客观规律，是不可避免的长期趋势。

* 瓦格纳认为公共支出扩张的原因有两个：

* (1)社会的发展使得用于完善国内外法制和维护市场秩序的支出增加；经济的发展导致管理集中化和劳动力专门化（社会分工专业化），经济结构和市场参与者之间的关系日益复杂，需要政府更多的介入，以纠正市场失灵和外部性。

(2)政府活动规模（深度和广度）的不断扩大。

* 英国经济学家伯德（Bird）对瓦格纳法则做了进一步的补充，他认为以下三方面也是公共支出不断扩张的重要原因。

A公共经济对私人经济替代性增强；

B需求的收入弹性增大，带动了对教育、娱

乐、文化、保健和社会福利服务的支出增长；

C私人垄断力量的上升需要政府去抵消和消除。

2.增长引致论

* 由英国经济学家皮科克（Peacock）和怀斯曼（Wiseman）提出。认为公共支出会不断扩张仅仅是因为公共收入的增加，公共收入的增加有内外两方面的原因。