城市房屋拆迁中私人财产权利的法律保护

文章编号:1671-5977(2006)02-0033-03城市房屋拆迁中私人财产权利的法律保护基金项目:山西大学人文社科基金项目(0509014)收稿日期:2006203216作者简介:李晓燕(19752),女,山西盂县人,山西大学法学院讲师。

李晓燕(山西大学　法学院,山西　太原　030006) 摘要:在目前的城市房屋拆迁实践中,广泛存在着无视公民基本财产权利,政府权力滥用,商业利益盗用公共利益,补偿不公平、不合理等现象。

而作为被拆迁人对被拆迁房屋的财产权利则却被忽略。

要解决这些问题,需要树立私权理念,确立城市房屋拆迁中私人财产权利保护观念。

关键词:拆迁;私人财产权;公共利益;政府角色;补偿中图分类号:D920.4文献标识码:A 近年来,我国各地大规模的城市房屋拆迁虽然在一定程度上带来了城市面貌的快速变化,但由于房屋对于人们生活的重要性,房屋拆迁关系着公民的基本权利变迁,并引发了诸多经济、社会矛盾。

随着2004年《宪法》修正案出台,以“私人财产权不受侵犯”的立法精神为指引,完善我国城市房屋拆迁立法,缓解城市房屋拆迁矛盾,已成为人们关注的焦点。

一、城市房屋拆迁的法治现状我国宪法规定了公民的合法财产权利受法律保护,也规定了国家为了公共利益的需要可以依法征用土地,且国务院制定并颁布了较为完善的《城市房屋拆迁管理条例》,可以看出我国城市房屋拆迁与公民财产权受保护并不矛盾。

然而,在我国城市房屋拆迁实践中,大多数拆迁都侵害了公民的私人财产权,具体有以下三个方面的原因:(一)拆迁主体不合法与拆迁程序不合法。

在我国城市房屋拆迁实践中,大多数拆迁户能理解并且支持拆迁行为。

但是由于政府部门在拆迁工作中管理职能与具体拆迁行为不分,习惯于用行政干预代替法律法规,以权代法、违法行政的现象比较突出,出现职能错位、越位和缺位,引发了群众强烈不满,造成较大的社会矛盾。

透视政府在城市拆迁中的行政违法行为,主要表现为:1、《城市房屋拆迁管理条例》明确规定,拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位,在实施中却由政府直接作为拆迁人或开发商委托的拆迁办、拆迁指挥部进行拆迁。

2、滥用拆迁行政许可权。

《城市房屋拆迁管理条例》规定了拆迁的前提是取得拆迁许可证,但一些政府部门为了追求效率而忽视法定程序,未经法定审查和审批程序就组织实施拆迁计划,向不具备申领许可证的人颁发拆迁许可证,导致违法拆迁;3、拆迁前不听取被拆迁人的意见,拆迁事宜完全由政府甚至开发商说了算,被拆迁人被剥夺了知情权。

4、拆迁裁决程序不公开,缺乏公正性,同时裁决内容不具体。

拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大,透明度不够。

5、拆迁主管部门不能依法行政,滥用行政裁决和强制执行手段,强迫被拆迁人搬迁,如在实施拆迁过程中,出现了停水、停电、停止供暖,或采用恐吓、威胁的做法,从而引发矛盾。

(二)商业拆迁盗用公共利益之名。

在拆迁纠纷中,普遍存在商业拆迁盗用“公共利益”之名的现象。

各级政府频繁地、大量地为商业目的,拆迁房屋,征收土地,使开发商与政府部门双双收益,然而,被拆迁人的利益受损却是一个不争的事实。

目前,假借“公共利益”进行商业拆迁主要有两种名义:一是假借城市广场、道路、绿地等公共基础设施建设之名。

二是假借旧城改造之名。

在这些拆迁中公共利益正在演化为商业利益、政府利益甚至于政府官员的私人利益。

(三)在安置补偿上对被折迁人的合法权益保护不够。

在城市房屋拆迁中,许多地方通行的做法是政府扮演“家长”角色,单方定价,如直接规定拆迁的补偿方式及其标准,不进行房产评估,不与被拆迁户进行协商,或者与被拆迁户进行协商但未达成补偿协议户数较多或比例较高的情况下,不进行听证,只向拆迁户作最后“通牒”。

同时,补偿、安置政策不公平、不合理现象比较明显。

另外,对拆迁单位的资金运用缺乏有效的监管,导致拆迁单位取得拆迁许可证后抽逃资金,安置房不能及时建设、补偿资金不能及时到位的情况时有发生。

・33・ 2006年6月第7卷第2期总第26期 太原大学学报　Journal Of Taiyuan University 　Vol.7No.2SumNo.26 二、城市房屋拆迁中私人财产权利的保护城市房屋拆迁实践中所面临的上述问题,究其原因,是长期以来,一些部门和单位无视、模糊以至于抹杀公民合法拥有的土地使用权甚至房屋所有权,认为土地使用权的属性最多只是”划拨”,可以随时根据自己的需要收归”国有”。

这种对国家征收制度的滥用,严重侵犯公民的财产权。

因此,树立私权理念,确立城市房屋拆迁中的私人财产权利保护观念是解决上述问题的重要基础。

(一)拆迁中私人财产权利保护的前提:合理界定公共利益。

我国宪法明确规定只有为了公共利益的需要,才可以以国家的名义对公民的私有财产进行征收或征用的基本原则。

然而什么是公共利益?我国法律并无明确的规定,导致公共利益被一些地方官员随意滥用,造成了很大的社会危害性。

因此,在城市房屋拆迁实践中,如何界定公共利益便成为制止公共利益被滥用而引发社会矛盾的前提。

公共利益是涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商事性质的利益。

也就是说,社会公共利益既不是某些个人的利益,也不是某些团体的利益,更不是直接具有商事性质的利益,而是涉及关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全的国防事业等方面的利益。

在梁慧星主编的《中国物权法草案建议稿》中,对公共利益作了一个列举式的解释:“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。

”①确定了公共利益的内涵的同时,我们还应该在程序上对公共利益进行限制。

一方面,规定政府在制定限制或剥夺私有财产权的决策时,如城市规划、征收或征用决定,必须让利益受影响的个人或组织参与到决策的制定过程中,被拆迁人从一开始就为自己的利益进行主张,即具有知情权、异议权等,避免决策出台以后几乎无根本性的救济可能。

另一方面,规定政府必须就“公共利益”需要给出充分理由说明。

没有充分理由说明“公共利益”确属必须,征用就是没有道理的,缺少足够的公信力。

同时,公共利益还涉及一个基本的问题,即多数人的利益不一定是公共利益。

如果多数人得到的利益是为了改善生活,为了娱乐休闲,而要让少数人居无定所或为此做出巨大的个人利益牺牲,这种公共利益就不具有合理性。

因此,判断公共利益不能简单地看是多数人得益还是少数人得益。

例如一个地区哪怕贫困百姓只有5%,政府也不应该拿出巨款去搞豪华的休闲广场。

多数人无权剥夺少数人的基本人权,这是法治社会的基本原理。

②(二)拆迁中私人财产权利保护的关键:合理定位政府的角色。

在房屋拆迁中,政府一身兼二职,一方面决定是否给予开发商房屋拆迁许可证,另一方面,在城市房屋拆迁发生纠纷时,政府又要判定该拆迁行为是否为合理的拆迁行为。

因此,这种不合理的角色定位很容易便使政府工作人员作出一些不合理的决定,从而造成对房屋所有权人财产权的侵害。

《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。

”从以上法律规定可以看出,城市房屋拆迁中,在法院裁判之外还设定了政府直接行使的强制拆迁权。

但在实践中有些地方政府甚至把强制拆迁权授权给作为私主体的开发商甚至有黑社会性质的人。

这样的拆迁法规实际上对各级政府无限扩权、运用公权力侵夺私权利起到了示范作用,并不能有效地规范拆迁秩序、保护公民权利。

从上述两方面的问题来看,在城市房屋拆迁中,政府定位的核心问题是平衡政府依据法律的规定行使权力与行政相对人受法律保护的权利的关系。

从行政法的平衡论来看,“鉴于行政权既有维护公益,保护私益的作用,又有可能被异化为行政寻租工具侵犯利益,有悖公益,因此立法者在进行行政权与相对方权利配置时,就必须要顺应民主政治与市场经济的要求,试图严格控制行政权。

”③因此,在房屋拆迁法律制度中,合理地界定政府行政权力的范围对于私人财产权利有着非常重要的意义。

现阶段我国城市房屋拆迁包括公益性拆迁和商业性拆迁,对于公益性拆迁,我国现阶段取消对公益性拆迁的行政许可并不现实,因此在拆迁实践中,应该防止因公权力滥用公共利益而造成对被拆迁人财产权的侵害,同时,也应该要求政府把以公共利益为由行使公权力纳入有效的制约体制与监督体制之下外,还应在政府机关中建立比较完善的责任机制,以此来规范政府工作人员在公益性拆迁的行为,避免不合理拆迁行为的出现。

在国际上,各国政府为公共利益需要而对居民进行动迁也同样存在,普遍的原则同样是居民必须为大局做出让步,但政府必须提出征地的充分理由及不低于市场价格的足够补偿。

对于商业性拆迁,拆迁行为的双方主体是以实现个人利益最大化的商业利益主体,包括公民、法人和其它社会组织。

政府的作用与在公益性拆迁的作用截然不同,在这里,政府不是交易的一方,政府应当尊重交易双方对各自利益的独立判断,尊重其自愿交易的自由,对可以通过市场和社会自行调节与自我管理的民事行为,政府没有必要进行干预。

假如被拆迁人不同意交易,唯一的解决途径是双方进行新一轮的讨价还价,重新分配利益。

・43・①②③罗豪才.代行政法的平衡理论(第二辑).北京:北京大学出版社,2003.78.莫于川.判断“公共利益”的六条标准.法制日报,2004-5-27.梁慧星.中国物权法草案建议稿.北京:社会科学文献出版社,2000.211.政府绝不能以加快城市建设、招商引资等为借口,强行介入平等主体之间的交易。

否则,政府手中的公共权力就会失去了其作为个人权利保护神的本来意义,而将成为个人权利最危险的侵害者。

(三)拆迁中私人财产权利保护的核心:实行公平补偿。

从我国《城市房屋拆迁管理条例》中可以得知,我国城市房屋拆迁对被拆迁人的补偿为“适当补偿”,在拆迁实践中则被等同于一种象征性或抚慰性的补偿。

同时,房屋拆迁实践中容易引发矛盾的主要并不是被拆迁人对拆迁行为的不满,而是对补偿安置费用、补偿形式等的不满。

因此,拆迁必须实行公平补偿。

可以从以下两个方面考虑:一方面,需要充分考虑被拆迁人的房屋本身的价值和预期利益,纯粹从现有价值出发去评估补偿数额,即便是按照市场价,也难以弥补当事人因为房屋拆迁而造成的损失。

例如,残疾人或者普通下岗工人把其房屋出租,其生活来源主要就依赖于此,房屋本身可能无较高的交易价值,远远低于出租房屋所带来的收入。

拆迁这类房屋时,如果仅仅依照市场价格来计算房屋的价值,被拆迁人以后的生活无法得到保障。