我国政府雇员制的困境及其对策

工作内容、 工作条 件 、 工作报酬、 社会保险、 工作纪律、 合同变更 的条件、 违约责任、 争议处理以 及双方约定的其他事项内容作 出明确规定 。 雇 佣 合 同 期 满 后 ， 根据工作需 要 ， 政 府 对 雇 员 可 以 续雇或解雇。解除雇用关系的雇 员 ， 政府不负责安排工作。
说 ， 仍然有 较 深 的 认 识 基 础 和 较 高的认同程度。政府雇员制是为 了引入人才 ， 那 么 公 务 员 中 就 没 有人才吗？ 为什么要从外部引 入 ， 而不从 内 部 挖 掘 呢 ？ 这 种 思 想也是很多公务员难以认同的
个新的补充机制，
部门形成面向社会的人才开放 系统， 改变政府机关在高端人
是最亟须加强的薄弱环节。一 方面随着经济社会的快速发 展， 政府工作对某些特殊人才 我国人才
才争夺战中所处的劣势。
的创新，
一体， 互为表里， 共同构成了政
一、政府雇员制的价 值 体系
在一些西方国家， 政府雇员 和公务员具有同一个意思。比
才的争夺中处于明显劣势。另 一方面， 现行的公务员考试录
与公务员制之间有着本质的区 别 。结 合 我 国 的 行 政 环 境 ， 笔 者 认为， 政府雇员制是指政府机
化、 弹性化和专业化的需要， 德 国政府逐步引入政府雇员制度 工人 和工人制度， 将政府雇员、 和 公 务 员 的 比 例 保 持 在 ４： ２： ２。
已建立起一套比较健全的公务 员 制 度 。 特 别 是 ２００６ 年 《 公务 员法》 的实施， 更大大推进了政 府机关人事管理的科学化、 民 主化、 法制化、 现代化建设。但 随着当前社会环境的不断变 化， 公务员制度也亟需建立一 以促进政府
急需的专门人才进入政府机关 协助其不断为公众提供高品质 公共服务， 以更好地满足公共
DOI:10.16471/ki.11-2822/c.2008.04.002
政策分析
我国政府雇员制的困境及其对策
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谢水明 沈宇嘉
基于各种原因 ， 政府雇员制在我国目前行政生态环境下面临着重重困境 ， 迫切 需要通过创新政府管理理念、 加强制度化和规范化建设、 推进相关配套改革以及畅通政府雇员与 公务员之间的更新机制等方面来完善。
１． 政府雇员的名称不统一。
目前， 各地的政府雇员名称不 同 ， 有“ 政府雇 员 ” 、 “ 机关和事业 单位雇员 ” 、 “ 机关雇员”等不同 的称谓， 还有一些称作“ 顾问” ， 如无锡的“ 首席科技顾问” 。
２． 政府雇员的分类混乱。例
吉林省将政府雇员分为三 类： 一般雇员、 高级雇员和资深 高级雇员 。 《 广州市越秀区机关 雇员试行办法》 中规定， 机关雇 员分为服 务 人 员 、 普通雇员和高 级雇员三类。而深圳市政府雇员 只分为普通雇员和高级雇员两 种。高级雇员分为行政高级雇员 和事业单 位 高 级 雇 员 ； 而 普 通 雇
府雇员制完整的价值体系。 （ 一） 以市场为导向 市场在资源配置中起着主 导和基础性作用， 竞争性是市
的需求量大大增加，
资源的结构性矛盾日益突出。 信息技 在政府机关， 国际金融、 术、 国际贸易、 高新技术等领域
场的根本属性。政府雇员制把
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市场竞争机制引入到人才选拔 工作中 ， 将 人 力 资 源 通 过 市 场 合 理配置到政 府 管 理 中 ， 做 到 人 尽 其才， 才尽其用， 突现了“ 公开、 透明、 竞争、 平等 ” 的人事选拔精 神。 （ 二 ） 以能力为本位 能力至上是政府雇员制的 基本理念。在进行雇员选拔过程 学术造诣、 绩 中 ， 按照学位职称 、 效贡献等将政府雇员划分为不 同的职别 ， 并 以 此 确 定 差 异 性 的 待遇。具体 年 薪 标 准 、 档次由雇 员和用人单位共同协商确定。比 如 ， 政府雇 员 和 薪 酬 一 般 是 普 通 公务员薪酬 的 几 倍 、 十几倍甚至 几十倍。吉林省政府首批雇员月 薪比照机关公务员的平均工资 ２ 至 １５ 倍 设 定 为 １４ 个 档 次 ， 最 高 政府雇员制的实施是对我 国政府人力资源管理方式的大 胆改革和创 新 ， 它 突 破 了 传 统 的 政府人事制 度 模 式 ， 开 创 了 多 元 化的公共人 事 管 理 模 式 ， 有 利 于 机关事业单位建立人员能进能 出的用人新 机 制 ， 避 免 人 员 的 固 化与沉淀。 但 从 目 前 实 践 来 看 ， 政府雇员制在我国行政生态环 境下面临着重重困境 ： （ 一 ） 社会理念滞后 首先， 政府雇员制度是舶来 品 ， 对于我 国 大 部 分 人 来 说 无 疑 是个新鲜事 物 ， 认 识 并 接 受 它 需 要一个过程 。 况 且 ， 我 国 目 前 正 处于市场经济体制发展与转型 的重要历史 时 期 ， 对 从 西 方 引 进 的先进的公共管理思想与理政 理念的本土化过程也难免出现 急躁与冒进 的 倾 向 ， 让 很 多 人 感 到迷茫并难以平静对待这一趋 势。其次 ， 政 府 雇 员 制 本 身 的 特 点也让某些人特别是广大的公 务员难以理解和认同。公务员制 度在我国引入的时间虽然不算 长， 但是相比于政府雇员制来 如， （ 四 ） 以绩效为依据 根据政府雇员的专业确定 详细的考核 指 标 ， 以 此 作 为 衡 量 工作实绩的 标 准 ， 并 在 此 基 础 上 对政府雇员做出客观公正的评 价。 地方。我国是“ 官本位” 思想比较 学 严重的国家， 长期以来奉行“ 而优则仕 ” 、 “ 升官发财”的金科 玉律。政府雇员是从市场化的招 聘途径产 生 ， 而 公 务 员 则 是 公 开 在全社会招考。 在这些情况下 ， 偏 偏政府雇员这些政府机构的新
需求和市场经济发展的一种特 殊的政府行政人事制度。这一 制度体现了政府人事管理体制 从单一的公务员制度模式向多 元化的公共人事管理模式的转 变。它是市场经济发展的必然 产物， 是对原有人事行政理念 其所包括的内涵四位
２０％ 的 政 府 岗 位 为 临 时 政 府 雇
员 所 占 据 。在 亚 洲 的 日 本 ， 政 府 中 也 存 在 １１．９％ 的 政 府 雇 员 。 加 入 ＷＴＯ 后 ， 我 国 受 冲 击 最大的是政府机关， 而人才又
面 ， 属于“ 体制外的人” 。同时 ， 他 们以自己的特长和技能取得了
３． 政 府 雇 员 制 适 用 范 围 不
同。吉林省的政府雇员只适用于 政府机关 ； 深 圳 市 的 政 府 雇 员 不 仅仅局限于 政 府 机 关 ， 把 事 业 单 位也纳入了 推 行 雇 员 制 的 范 围 ； 广州市开发区则将政府雇员制 的范围扩大到党委 、 人大、 政协、 群团组织 ； 广 州 市 越 秀 区 政 府 雇 —在 政 员 制 的 适 用 范 围 更 大—— 府机关 ， 其 他 党 群 系 列 和 后 勤 服 务部门 ， 包 括 法 院 和 检 察 院 等 部 门的书记员、 后勤司机、 收发员 以及一些窗口单位如办证中心 的前台服务人员也实行雇员制。
２００３ 年 ６ 月 １１ 日 ， 江苏省无锡
市招聘的首席科学技术顾问等 ７ 个特聘岗位人员的年薪最高达
５０ 万元。
（ 三 ） 以契约为保证 政府雇员的身份、 用人单位 和雇员双方的权利、 义务、 职责 一律由契约加以规定。政府与雇 员双方的权 利 、 义务是以合同的 形式来约束。双方在平等、 透明、 知情的情况 下 依 照 《 劳动法》 的 要求签订合 同 书 ， 对合同期限、
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员则分为专业技术岗位普通雇 员、 辅助管 理 岗 位 普 通 雇 员 和 工 勤岗位普通 雇 员 。 显 然 ， 各 种 不 同的分类方式使得人们无所适 从。 性质。他们 实 行 任 期 制 ， 与 政 府 劳动法》 规 之间是契约关系 ， 受 《 范， 一般只享有社会保险等方 定位主要 有 两 种 不 同 的 观 点 ： 第 一种认为政府雇员制是现行公 务员制的 一 项 补 充 制 度 ； 第 二 种 认为政府雇员制是与现行公务 员制并行 的 一 套 人 事 管 理 制 度 。 正是因为在政府雇员制定位上 的不清晰导致两种制度之间出 现博弈。 笔 者 认 为 ， 政 府 雇 员 制 与公务员 制 在 理 念 基 础 、 适用的 法律规范、 用人方式、 管理方式 和薪酬待遇等方面存在着很大 的不同 ， 属 两 种 不 同 的 人 事 管 理 制度。政府雇员制作为一种新的 人事制度 ， 必 然 会 对 公 务 员 制 度 产生影响， 如果处理不好， 不但 不能起到政府雇员制应有的作 用 ， 还会 使 两 种 制 度 之 间 产 生 冲 突 ， 雇员 和 公 务 员 之 间 很 可 能 会 发生内讧 ， 导 致 两 者 之 间 的 内 耗 或者合谋 寻 租 ， 损害公共利益。
相应的政府 职 位 ， 与 公 务 员 共 同 承担起提供社会公共产品的职 责 ， 又使他 们 成 为 公 共 体 制 内 的 “ 公共人” 。如此一来， 我国政府 雇员就具备了“ 经济人” 和“ 公共 经济 人” 的双重身份。 一 方 面 ， “ 人” 的禀性 使 得 政 府 雇 员 们 不 自 觉地具有充分的自利动机。另一 公共人” 的角色又使其不 方面 ， “ ，显 得不顾及“ 公共利益的维护” 然 ， 不同的 利 益 驱 动 必 然 引 发 政 府雇员的角 色 冲 突 。 那 么 ， 政 府 雇员制在多大程度上能够不改 初衷， 落到实效， 关键就取决于 政府雇员双重身份的博弈。但 是， 归根结底， 能够左右博弈结 果的关键力量又恰恰在政府雇 员制本身。因为制度提供了矛盾 双方博弈的 规 则 ， 规 制 着 人 们 的 行为预期。在此， “ 私益” 与“ 公 益” 、 “ 经济人” 与“ 公共人” 正是 博弈的双方。而从我国政府雇员 制的现有模 式 、 雇员与公务员的 比较来看， “ 经济人”显然在与 “ 公共人” 的博弈 中 占 有 优 势 ， 潜 移默化地侵蚀着公务人员本应 具有的高度 公 共 性 。 道 格 拉 斯 ・ ・诺 思 认 为 ， 从 根 本 上 说 ， 制 度 Ｃ 是“ 为约束 谋 求 财 富 或 个 人 效 用 最大化中的个人行为而制定的 一组规章、 依循程序和伦理道德 的行为准则” 。可见 ， 政府雇员公 共性的增强 有 赖 于 制 度 的 伦 理 、 法制导引和对私利的限制。 （ 四） 政府雇员制和公务员 制的协调不顺 目前， 国内对政府雇员制的