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四川省国家重点生态功能区保护发展面临的问题与对策建议邱利平;赵康平;刘冬梅
【期刊名称】《四川环境》
【年(卷),期】2024(43)2
【摘要】为落实国家主体功能区战略要求,实现国家重点生态功能区生态环境保护和经济社会发展的有机统一,立足四川省国家重点生态功能区基本情况,分析其在保护与发展方面存在的问题,提出完善政府管理考核机制、保护修复生态空间、健全生态补偿制度体系及探索生态产品实现路径等四方面建议,为完善四川省国家重点生态功能区保护与发展模式,促进国家重点生态功能区高水平保护和高质量发展协调统一提供理论支撑。
【总页数】7页(P125-131)
【作者】邱利平;赵康平;刘冬梅
【作者单位】四川省环境政策研究与规划院
【正文语种】中文
【中图分类】X3
【相关文献】
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![甘孜藏族自治州人民政府关于贯彻实施四川省主体功能区规划的通知-甘府发[2013]25号](https://img.taocdn.com/s1/m/61838d36443610661ed9ad51f01dc281e53a56e8.png)
甘孜藏族自治州人民政府关于贯彻实施四川省主体功能区规划的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 甘孜藏族自治州人民政府关于贯彻实施四川省主体功能区规划的通知（甘府发〔2013〕25号）各县人民政府，州级各部门，省属行政企事业单位，州属企事业单位：《四川省主体功能区规划》（以下简称《规划》）已经省人民政府批准实施。
《规划》是全省辖区国土空间开发的战略性、基础性、约束性规划，对推进人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局形成，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建成小康社会目标，具有重要战略意义。
为全面贯彻实施好《规划》，现将相关事宜通知如下。
一、强化规划衔接《规划》明确指出州县一级不再编制主体功能区规划，因此，《规划》是全省国民经济和社会发展总体规划在空间开发和布局方面的体现，是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据。
各县、州级各部门要进一步理顺各级各类规划之间的关系，根据《规划》提出的思路、目标及主体功能区域的功能定位和发展方向，制定适应主体功能区要求的各类规划。
今后，各级各类规划的编制、修订要与《规划》相互衔接，增强对区域功能定位、发展方向和产业布局的把控与《规划》的适应性。
二、落实工作职责贯彻落实好《规划》，关键要明确和落实好各级、各部门职责，要参照《规划》中的责任分工，履行好各自职责，推动《规划》顺利实施。
（一）州县人民政府职责。
1．根据全省主体功能区规划对本地的主体功能区定位，编制本级空间发展规划，对本地国土空间进行功能分区，如城镇建设区、工矿开发区、基本农田、生态保护区、旅游休闲区等（具体类型可根据本地情况确定），明确各功能区的功能定位、发展目标和方向、开发和管制原则等。
科学精准划定“三区三线”为高质量可持续发展留足空间提供支撑摘要：规模转换和传递的基本逻辑、原理和方法表明，描述和管理“三区三线”有助于充分发挥新时代核心功能区在地面空间规划系统中的战略和基础作用。
迫切需要探索进一步深化主体功能区战略实施的关键路径，首先介绍“三区三线”，以空间结构控制参数为核心，以空间结构控制参数为主要变量本文对科学精准划定“三区三线”为高质量可持续发展留足空间提供支撑进行分析，以供参考。
关键词：“三区三线”；可持续发展；分析引言县级国土空间规划是最具实施性的国土空间规划层级，在自然资源部门即将全面开展国土空间规划的背景下，利用GIS技术，研究县级层面国土空间规划“三区三线”划定理论与方法，并结合沿海典型区域的陆海“三区三线”实际划定案例进行验证，为国土空间规划落地提供实践参考与技术依据，同时为进一步拓展测绘地理信息应用新舞台具有重要意义。
1技术路线1.1“双评价”预判开展“双评价”，是科学划定“三区三线”的基础，主要依据自然资源部发布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》来进行。
围绕生态保护、农业生产、城镇开发功能指向的差异化要求，从土地资源、水资源、环境、生态与自然灾害等方面构建差异化评价指标体系，在开展“双评价”时，优先采用矢量数据，在使用栅格时精度选用25m×25m格网进行评价。
根据生态保护等级、农业承载等级、城镇承载等级评价成果，结合适宜性要素，进行国土空间开发适宜性评价，对国土空间按生态保护优先序评价、农业生产适宜性评价、城镇开发适宜性评价分别划分三个等次。
1.2海域“三区三线”划定根据海洋自然属性，从海洋空间资源、海洋渔业资源、海洋生态环境等方面，采用近海岸线和滩涂资源可利用度、近岸水质评估及重要生态系统等指标进行海洋资源环境承载能力等基础评价，并结合海洋主体功能区划及海域开发利用现状与潜力来划定海洋“三区三线”。
1.3陆海统筹在进行陆海“三区三线”拼合时，坚持陆海统筹、保护优先、陆域服从海洋的原则。
四川省人民政府关于落实《四川省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知文章属性•【制定机关】四川省人民政府•【公布日期】2006.12.19•【字号】川府发[2006]29号•【施行日期】2006.12.19•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】发展规划正文四川省人民政府关于落实《四川省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知(川府发［2006］29号二○○六年十二月十九日)四川省第十届人民代表大会第四次会议审议批准的《四川省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）是未来我省国民经济和社会发展的宏伟蓝图，是全省各族人民共同行动的纲领。
确保《纲要》顺利实施，完成规划目标任务，对今后5年全省以科学发展观统领经济社会发展全局，全面建设小康社会，努力构建和谐社会，实现经济社会发展新跨越至关重要。
为此，省政府决定将“十一五”规划《纲要》中的主要奋斗目标和任务分解下达到各市（州）和各部门，纳入年度发展目标，作为考核的重要内容。
现将有关事项通知如下。
一、分工原则实现《纲要》确定的目标和任务，应主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用；同时，政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源，保障《纲要》的顺利实施。
（一）突出主要目标和重点任务。
紧紧围绕贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的主题，紧扣《纲要》提出的发展目标和战略任务，明确具体措施和工作要求并从规划、指标、法规、政策、项目、改革等方面进行落实，切实保障《纲要》主要目标和任务顺利完成。
（二）明确政府职责和市场功能。
充分体现政府与市场在《纲要》实施中的不同功能，对政府相关部门在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等领域的职责，进行约束性目标和任务分解；对主要依靠市场主体自主行为的领域不作目标和任务的分解。
（三）落实责任主体。
按照省“十一五”规划《纲要》实施机制要求，依据部门的职责分工，将《纲要》主要目标和任务分解落实到部门；同时将耕地保有量、降低单位生产总值能源消耗、减少主要污染物排放总量3个约束性指标分解落实到市（州）人民政府和重点行业。
区域经济评论2021.01REGIONAL ECONOMIC REVIEW 【区域高质量发展】中国省域高质量发展的区域经济布局思考程必定摘要：在省域推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，必须遵循经济、社会、自然发展三大规律的客观要求，与各省域经济布局转型的阶段性特征相适应，突出中心城市、发展廊道、空间网络三大空间构成要素的功能提升，重塑省域空间功能结构，并注重导入智能化因素，培育可以互补的递增性区域比较优势，在优势互补中推进省域经济的高质量发展。
关键词：优势互补；区域经济布局；高质量发展中图分类号：F061.5文献标识码：A文章编号：2095-5766（2021）01-0030-08收稿日期：2020-11-10作者简介：程必定，男，安徽省社会科学界联合会研究员，安徽省时代战略研究院院长（合肥230051）。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，特别强调优化国土空间布局①。
中国作为区域差异明显的大国，从经济发展的角度看，国土空间布局的优化，主要是形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，这是习近平总书记在2019年8月26日中央财经委员会第五次会议发表重要讲话时首先提出来的。
他强调，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。
2019年第24期《求是》杂志上，习近平总书记发表了同名文章，系统地阐述了新形势下促进中国区域协调发展的思路、促进区域协调发展的主要举措，为实施区域协调发展战略进一步指明了发展方向。
形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，是中国区域经济发展到现阶段的必然要求，全国如此，各省域也是如此。
因为中国是地理大国、人口大国，每个省域或是面积很大，或是人口很多，在世界上差不多相当于一个中等规模的国家，省域内存在着区域差异和区域分化，需要促进形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。
四川省人民政府办公厅关于开展全省主体功能区划规划编制工作的通知文章属性•【制定机关】四川省人民政府•【公布日期】2007.03.23•【字号】川办发[2007]3号•【施行日期】2007.03.23•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文四川省人民政府办公厅关于开展全省主体功能区划规划编制工作的通知(川办发[2007]3号)各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：根据《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（国办发〔2006〕85号）要求，为做好我省主体功能区划规划编制工作，经省政府同意，现将有关事项通知如下。
一、组织领导为加强规划编制的组织和领导，成立全省主体功能区划规划编制工作领导小组（以下简称领导小组），协调解决规划编制中的重大问题。
领导小组由省政府分管领导任组长，省发展改革委主要负责同志和分管负责同志，省财政厅、省国土资源厅、省建设厅有关负责同志任副组长，省级有关部门负责同志为成员（领导小组成员名单见附件）。
领导小组办公室设在省发展改革委，具体组织规划编制工作。
二、主要任务编制全省主体功能区划规划工作，就是要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力统筹考虑未来我省人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区。
按照主体功能定位，调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。
规划编制的主要任务是：提出全省主体功能区划基本思路，编制完成《全省主体功能区划规划》。
三、工作步骤规划编制工作分为基本思路研究、提出规划框架、编制规划草案三个阶段进行：第一阶段：基本思路研究（2007年2-6月）。
全面开展我省主体功能区划的基础调查、信息收集、技术支撑等工作；部分委托有关部门、科研单位开展专题研究；形成全省主体功能区划基本思路。
四川省发展和改革委员会关于印发《四川省国家重点生态功能区产业准入负面清单（第一批）（试行）》的通知文章属性•【制定机关】四川省发展和改革委员会•【公布日期】2017.08.08•【字号】川发改规划〔2017〕407号•【施行日期】2017.08.08•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】宏观调控和经济管理正文四川省发展和改革委员会关于印发《四川省国家重点生态功能区产业准入负面清单（第一批）（试行）》的通知川发改规划〔2017〕407号北川羌族自治县、平武县、旺苍县、青川县、万源市、天全县、宝兴县、通江县、南江县、汶川县、理县、茂县、松潘县、九寨沟县、金川县、小金县、黑水县、马尔康市、壤塘县、阿坝县、若尔盖县、红原县、康定市、泸定县、丹巴县、九龙县、雅江县、道孚县、炉霍县、甘孜县、新龙县、德格县、白玉县、石渠县、色达县、理塘县、巴塘县、乡城县、稻城县、得荣县、木里藏族自治县、盐源县人民政府：《四川省国家重点生态功能区产业准入负面清单（第一批）（试行）》（以下简称《负面清单》）已经省政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
重点生态功能区实行产业准入负面清单，是党的十八届五中全会确定的战略任务，是国家“十三五”规划《纲要》明确的重大举措，对于推进绿色发展、建设美丽四川、筑牢长江上游生态屏障、维护国家生态安全，具有十分重要的意义。
国家重点生态功能区的县（市）要按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，坚定走生态优先、绿色发展之路，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，努力形成环境友好型的产业结构。
要加强《负面清单》实施的组织领导，建立工作机制，严格落实管控要求，做好相关企业关停并转、改造升级、入园入区等工作，有效保护和改善生态环境质量，增强生态产品供给能力。
有关市（州）、省直有关部门要加强对《负面清单》实施的支持引导、监督管理，研究完善配套政策措施，帮助解决实施中出现的问题，促进有关县（市）严格按照主体功能定位谋划经济社会发展。
改革开放以来四川区域发展战略的回顾与思考.2009-5-13 戴宾阅读74次新中国成立至改革开放前,四川经济社会发展主要服从国家总体战略的需要,尤其是“三线”建设的需要,基本上没有提出独立的省域发展战略。
改革开放以后,四川立足于省情,在不同时期提出了不同的区域发展战略思路。
本文旨在回顾和梳理改革开放以来四川区域发展战略的演变历程,对其正反两方面的经验进行总结与评述。
一、改革开放以来四川区域发展战略的回顾改革开放政策的实施推动了我国传统计划经济体制向市场经济体制的转型,中央政府对地方经济发展的直接干预不断弱化,省域经济发展的相对独立性增强。
在此背景下,四川立足于省情,因地制宜谋求发展,在不同时期提出了不同的区域发展战略。
1.重点发展成都、重庆的“两点式”发展战略1997年,四川行政区划调整以前,成都、重庆是四川两大省域经济中心。
改革开放之初,四川十分重视成都、重庆在全省经济社会发展中的中心地位,以期通过加快两个城市的经济体制改革,促进两市率先发展,增强四川的整体经济实力。
1983~1984年,重庆、成都获批全国经济体制综合改革试点城市; 1983年和1989年,重庆、成都分别批准为全国计划单列市,获得相当于省一级的经济管理权限; 1991年3月,国务院同时批准成都、重庆设立国家级高新技术开发区。
“两点式”战略的实施使成渝两市的经济实力进一步增强,在四川省域经济中的中心地位更加突出。
改革之初的1978年,成都市的GDP仅为36亿元,占全省GDP的19•47%。
①至1997年重庆直辖当年,成都市的GDP已达到1007亿元,占全省GDP的31%。
②在1998年国家统计局公布的我国前20位中心城市排名中,成都、重庆分列第12名、13名,位居西部地区1、2位。
重点发展成都、重庆的“两点式”发展战略,进一步强化了两个中心城市的集聚功能,促进了省域内人口、产业、资本和技术向成渝两市的集中,成渝两市自身的经济实力迅速提升,成为四川国民经济的支柱和增长极核,主导了四川省域经济社会的发展,也为以后四川以及成渝地区的发展奠定了“双核”型空间结构的基本构架。
主体功能区划视角下四川经济发展路径选
择
四川省主体功能区的划分要坚持促进五大经济区分工协调发展、推进四大城市群集聚、巩固农业基地战略地位、强化生态环境保护和促进资源开发利用的思路，不同的功能区有不同的特点，要采取不同的发展路径，实现区域的主体功能。
主体功能区的功能定位
推进形成主体功能区对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定具有重要战略意义。
根据《全国主体功能区规划》，基于资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，国土空间要划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区（包括农产品主产区和重点生态功能区）和禁止开发区。
四川省主体功能区的划分思路
按照国家主体功能区规划提出的“构建城市化、农业、生态安全三大战略格局”的要求，结合四川省建设经济强省和全面建设小康社会的战略需要，四川省主体功能区的划分应坚持以下思路：
促进五大经济区功能分工协调发展
五大经济区是四川省经济社会发展重要的战略布局，主体功能分区与五大经济区相互适应协调发展是未来四川推进实施主体功能区主要的战略任务之一。
推进成都、川南、攀西、川东北、川西北五大经济区协调发展，从各区域资源环境条件出发，推进功能分工，突出产业发展和结构调整，构建各具特色的区域经济。
推进四大城市（镇）群集聚发展
贯彻全省“多极多点”的发展战略，构建以成都平原城市群、川南城市群、川东北城市群、攀西城镇群为主体的城市化格局。
依托城市群推进人口和产业集聚，统筹协调和强化城市功能分工和产业分工，完善城市功能，优化空间布局，形成多极支撑的发展格局。
巩固全省国家农业基地的战略地位
四川是农业大省，要强化农业的基础地位，构建以盆地中部平原浅丘、盆地东部丘陵低山、川南低中山、安宁河流域和盆地西部平原山地五大农产品主产区为重点的农业战略格局。
推进农业产业化、现代化，强化粮食安全，加快农业结构调整，形成现代农业产业体系。
加强四个生态功能区保护和建设
四川省是长江上游重要的生态屏障，生态环境保护对长江流域乃至全国都有极为重要的战略意义，要构建以若尔
盖高原湿地生态功能区、川滇森林生态及生物多样性生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、大小凉山水土保持和生物多样性生态功能区为重点的生态安全战略格局，强化开发建设中的生态保护和污染治理，探索建立生态环境建设补偿机制，全面推进长江上游生态屏障建设。
强化优势资源合理开发利用
四川省优势资源丰富，推进实施主体功能区，应合理有序开发特色优势资源。
要以清洁能源、优势矿产、旅游资源和水资源四类优势资源为重点，创新资源开发模式和机制，推进资源集约开发和节约高效利用。
四川省不同功能区的发展路径
根据省情和主体功能区对优化开发区域划分的基本原则，四川省的主体功能区就只划分了三类区域，即重点开发区、限制开发区（包括农产品主产区、重点生态功能区）和禁止开发区，而没有划分为优化开发区的区域。
重点开发区域：加快推进工业化城市化
在区域特点上，重点开发区域主要集中在成德绵、川南、川东北和攀西工业化、城市化水平相对较高的地区，这些区域目前是全省重要的人口和经济集聚区域，也是带动全省经济发展最有潜力的地区。
重点开发区域的主体功能定位为：西部地区重要的经济中心，全国重要的综合交通枢纽，全国统筹城乡改革和发
展的示范区，西部商贸物流中心、金融中心和科教中心，以及先进制造业基地、科技创新产业化基地、农产品加工基地、国防科研产业基地、天然气能源化工基地和现代服务业基地，中国重要的旅游目的地，带动西部地区发展和支撑全国发展的重要增长极。
在发展重点上，应实行”倒U”型发展战略，快速推进工业化城市化快速。
大力发展第二产业尤其要加快以新一代信息技术、新能源、高端装备制造、新材料等为代表的战略性新兴产业发展，适度调整经济效益较低的第一产业发展规模，促进第三产业稳定增长。
在配套政策选择上，应更加倾向于落实和细化投资政策、税收政策、产业政策和土地政策。
在配套政策选择上要特别注意有优化开发要求的区域与一般重点开发区域在投资促进、产业引导、税收支持和土地配给上的区别，坚持分类指导的原则。
农产品主产区：大力发展第一产业，有序发展第三产业
在区域特点上，农产品主产区包括盆地中部平原浅丘、盆地东部丘陵低山、川南低中山、安宁河流域和盆地西部平原山地五个区域。
农产品主产区主体功能定位为：国家优质商品粮油和生猪战略保障基地，保障农产品供给安全的重要区域，优势
特色农产品加工业发展的重点区域，农民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。
在发展重点上，应实行“L”型发展战略，大力发展第一产业，严格限制对资源环境破坏严重的第二产业发展，有序发展第三产业。
配套政策选择，应倾向于积极向国家争取各种农业促进政策，加大对农业农村的投入，健全农业补贴制度，大力发展农产品加工，通过扶持农业这一弱质产业的发展来推动地区经济发展。
重点生态功能区：发展绿色产业
在区域特点上，重点生态功能区包括国家层面的若尔盖草原湿地生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区和省级层面的大小凉山水土保持和生物多样性生态功能区。
重点生态功能区主体功能定位为：国家青藏高原生态屏障和长江上游生态屏障的重要组成部分，重要的水源涵养、水土保持与生物多样性保护区域，全省提供生态产品的主体区域与生态财富富集区，保障国家生态安全的重要区域，生态文明建设、人与自然和谐相处的示范区。
在发展重点上，重点生态功能区资源环境承载力较低，应以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因此，现阶段产业发展应以点状开发优势特色资源为主，发
展资源环境可承载的绿色产业。
在配套政策选择上，应倾向于落实国家对生态功能区的转移支付政策，制定合理的人口迁移政策，完善生态环境保护政策等。
同时，限制开发区域中的民族地区、贫困地区和革命老区还应该主动向国家争取相应的特殊扶持政策，促进落后地区发展。
禁止开发区域：保护第一
在区域特点上，禁止开发区域主要包括国家和省级确定的各类自然保护区、风景名胜区、森林公园、文化自然遗产、地质公园和重要饮用水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。
禁止开发区域的主体功能定位为：保护自然文化资源的重要区域，森林、湿地生态、生物多样性和珍稀动植物基因资源保护地，重要水土保持区域与重要饮用水源地。
在配套政策选择上，要制定相关规定和标准来界定各类保护区的核心区、缓冲区、实验区范围，核定相应的人口和面积，通过范围的确定来分类管理禁止开发区域。
同时，禁止开发区域还要不断完善人口转移政策和环境保护政策，引导人口逐步有序转移，提高生态环境质量。
（作者单位：四川省经济发展研究院）。
