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次贷危机下的美国金融监管体制变革及其启示张波（招商银行总行同业银行部,广东深圳518040）摘要：金融监管体制应当以市场为基准不断变革与完善。
以1999年金融现代服务法案为标志的美国金融市场改革极大地推进了机构和产品的双重市场转型，但相应建立的功能性监管体制却产生了自觉性和自生性的监管滞后。
次贷危机促使美国检讨现行监管体制，于2008年3月底出台《现代化金融监管架构蓝皮书》，计划通过三个阶段的变革最终建立基于目标的最优化监管架构。
我国正处于综合化市场转型期，在当前主要是明确市场稳定性监管主体，并强化监管机构之间的协调。
关键词：金融监管；次贷危机；目标性监管；市场稳定性文章编号：1003－4625（2008）12－0103－06中图分类号：F 830.2文献标识码：AAbstract ：Financial supervision system should be reformed and improved according to market change.American financial institutions and products are boosted by its financial reform since Financial Service Act in 1999,but the lag of supervision is the result of this kind of functional supervision system.It is Sub -prime crisis that urges America to inspect its current supervision system so Treasury Blueprint of Modern Financial Supervision Framework was issued in March 2008,in which objectives-oriented optimal supervision framework was constructed by three steps.China should clarify institution body for Market stability supervision and strengthen coordination among supervision institutions.Key Words:Lag of Supervision ；Sub -prime Crisis ；Objectives -oriented Supervision ；Market Stability收稿日期：2008－10），，，。
美国金融监管制度的演变及启示1. 介绍金融监管不仅仅是国家金融基础管理体系的组成部分，也是金融市场运作的重要保障。
以美国为例，自20世纪初以来，金融市场和监管制度的发展演变成为了众多国家学习和借鉴的经验。
笔者将从历史、框架、制度和案例等多个维度，结合独立的主观分析，展开论述。
2. 历史演变美国金融监管的历史可以追溯到1791年，当时美国央行被作为金融市场运作的核心机构创建。
然而，在20世纪初期，即泡沫经济崩塌以及万能保险的滥用等一系列事件后，美国制定了一系列金融监管法规。
这些法规被称为“金融改革法案”，一直被视为美国金融市场稳定和规范的重要法律依据。
此外，1929年的经济危机推动了美国的大规模银行业和证券业监管制度的建设，以此来维护金融市场的稳定。
在20世纪中后期，美国金融监管机构定期针对不断增长的金融创新和市场不断变化的情况调整并完善监管法规，这一变化在21世纪还在继续。
3. 监管框架美国金融监管框架包括国家层面和州属层面的监管机构。
国家层面的监管机构包括美国联邦储备委员会、美国证券交易委员会、联邦保险服务办公室、联邦储蓄和贷款保险公司等。
州属层面的监管机构主要负责对本州银行和保险机构的监管。
由于不同实体和产品的监管权在不同的部门和机构之间划分，会产生重叠和混乱，这在2008年的次贷危机中为监管问题增添了复杂性。
另外，美国的金融监管强调“反洗钱”、“首席风险官制度”和“管理层独立性”等。
其中，反洗钱制度涉及金融机构如何预防其被用来洗钱的违法行为；首席风险官制度是指由机构首席风险官主导的风险管理程序；而管理层独立性制度则保证管理层不受其他利益相关方干扰。
4. 监管制度美国金融市场监管制度主要涉及对银行、保险、证券等不同金融机构和产品的监管。
其中，对于银行监管，更为群众熟知的是联邦开发银行严格的抵押贷款标准和向银行提供短期流动性的借贷设施；对于保险监管，最为显著的是1980年的“格拉斯-斯蒂格尔法”，将银行和保险公司通过联合收购等方式合并的监管分离；对于证券监管，则由美国证券交易委员会及其申报、报告、业务、会计等四个部门负责。
美国证券监管体系及其对全球金融体系的影响美国证券监管体系及其对全球金融体系的影响导言美国是全球最大的金融市场之一，其证券市场监管体系对全球金融体系具有重要影响力。
本文将详细介绍美国的证券监管体系，并分析其对全球金融体系的影响。
一、美国证券监管体系的构建和演变1.1 法律法规基础美国证券市场的监管体系源自于一系列法律和法规的制定。
最重要的两项法规是“1933年证券法案”（Securities Act of 1933）和“1934年证券交易法案”（Securities Exchange Act of 1934）。
“1933年证券法案”规定了证券发行的注册要求和披露义务，保护了投资者的权益。
“1934年证券交易法案”则对证券市场进行了全面监管，明确了证券交易所的设立和监管等相关事项。
此后，美国证券监管体系不断完善和演进，逐步建立了一套完整的法规和监管机构体系，其中包括美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，简称SEC）、金融业监管局（Office of Financial Research，简称OFR）等。
1.2 美国证券交易委员会（SEC）美国证券交易委员会（SEC）是美国监管证券市场的主要机构，成立于1934年。
SEC的主要职责是保护投资者、维护公平、公正和高效的证券市场运行。
为了达到这些目标，SEC负责监督证券交易所、证券公司、投资顾问和投资基金等市场参与者的行为。
SEC的权力和角色在证券市场监管中至关重要。
它负责制定证券市场的规则和法规，审查并批准证券发行，监督交易所的运营和交易行为，查处证券市场违规行为，并进行投资者保护工作。
1.3 其他监管机构除了SEC之外，美国还有一些其他监管机构负责监管金融市场的不同方面。
例如，美国联邦储备系统（Federal Reserve System）负责货币政策和金融稳定的监管，美国国家期货协会（National Futures Association）负责期货市场的监管，金融业监管局（OFR）负责金融稳定和监测金融风险等。
金融监管发展历程随着全球经济的发展，金融行业的规模也越来越大，金融市场具有高度的复杂性和不确定性。
为了保护消费者和维护金融市场的稳定，各国政府逐渐建立了相应的金融监管体系。
本篇文章将对金融监管发展历程进行介绍。
一、早期金融监管早在18世纪，英国政府就开始对金融行业进行监管。
当时的监管主要是为了防止银行倒闭和金融欺诈。
英国政府先是设立金融监管机构Bank of England，之后又出台了多项法规和制度，包括《银行法》和《证券交易法》等，逐渐建立了较为完善的金融监管体系。
与此同时，美国也开始建立金融监管制度。
1933年，美国国会通过了《银行法》，该法规定银行必须成立联邦储备银行，监管机构对其进行监督，以保障储户利益。
此外，1934年，美国还颁布了《证券交易法》（Securities Act of 1934），该法要求在证券市场上发行的证券必须符合一定的披露标准，保护投资者利益。
二、金融全球化与监管体系的变化20世纪末，随着金融全球化的发展，跨国金融机构的出现使得金融监管变得复杂和困难。
世界范围内的金融危机也使得有关国家重新审视了自己的金融监管制度，例如2002年美国通过《萨班斯-奥克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)，就要求上市公司提供更多的财务信息，以增强投资者保护。
2008年，全球金融危机爆发，使得金融监管成为全球关注的焦点。
随后，G20成员国就开始合作，加强对全球金融市场的监管。
在此过程中，不仅建立了国际金融监管标准，例如巴塞尔协议，而且还成立了国际金融稳定理事会，并对成员国的金融政策进行协调和监管。
三、金融科技与监管近年来，金融科技的发展使得金融行业面临着新的挑战与机遇，同时金融监管也需要适应这种变化。
例如，以区块链为代表的新技术为金融机构提供了更高效的交易方式，但同时也存在着一定的风险和安全隐患，相关监管制度也需要随之调整。
对于互联网金融行业的监管，国内政府已经出台了一系列法规和规定，例如《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》、《金融机构网络借贷信息中介业务活动管理暂行办法》等，旨在加强对互联网金融行业的监管，维护市场稳定和消费者利益。
美国金融业经过数百年积淀发展，在金融分业监管基础上，逐步形成了规范金融综合经营的金融控股公司监管模式和职能体系。
一、美国金融综合经营是特定经济环境和发展阶段的产物，具有明显的阶段性、周期性特征1933年以前，美国处于金融自由经营时期，相关法规制度和监管机制尚不健全，商业银行存贷款业务与投资银行证券业务相互渗透，金融业处于事实上的综合经营时期。
1929年经济危机爆发后，《1933年银行法》（《格拉斯—斯蒂格尔法》Glass-Steagall Act ）正式确立金融分业经营体制，严格区分商业银行业务与投资银行业务。
银行控股公司是控制银行的公司，在法律上是公司而非银行，成为市场主体规避分业经营限制、开展综合经营的主要组织形式。
1956年《银行控股公司法》（Banking Holding Company Act ）及其修正案，将《格拉斯—斯蒂格尔法》确立的分业经营原则适用于银行控股公司，将非银行业务活动从银行控股公司活动中分离。
20世纪90年代，面对改善国内金融服务和参与国际金融竞争的双重需要，金融机构不断突破金融分业经营壁垒，倒逼美国金融监管部门作出调整。
1999年《金融服务现代化法》（Financial Services Modernization Act ）确立金融综合经营体制，允许符合条件的银行控股公司转为金融控股公司，全面从事各类金融业务。
2008年次贷危机爆发后，2010年《多德—弗兰克法案》（Dodd-Frank Act ）重建金融分业经营隔离墙，引入“沃克尔规则”（Volcker Rule ），对银行和银行控股公司开展自营交易和投资对冲基金、私募股权基金作出限制。
2016年特朗普执政后，提出废除《多德—弗兰克法案》，修改“沃尔克规则”，放松金融管制，但推进情况并不理想。
从“金融选择法案”“21世纪格拉斯—斯蒂格尔法案”“结构性改革方案”等候选金融改革方案内容看，有关各方对放松还是收紧金融监管，扩张还是限制金融综合经营存在较大分歧。
美国的金融体系及其演变金融体系是一个国家经济运行的核心，而美国的金融体系更是全球范围内最为庞大和重要的金融体系之一。
从它的发展历程中，可以看到金融行业不断的创新、调整和发展，也见证了美国经济历史上许多重要事件的发生。
本文将对美国的金融体系及其演变作一探讨。
一、金融体系的基本特点美国的金融体系主要由以下几个组成部分构成：1. 银行：包括商业银行、储蓄银行、投资银行、中央银行和金融控股公司等。
2. 证券市场：主要包括证券交易所、场外交易市场和股票证券投资基金等。
3. 金融衍生品市场：包括期货市场、期权市场、外汇市场和衍生品市场等。
4. 保险市场：包括寿险、财产保险等，同时还有再保险。
5. 资本市场：包括私募基金、风险投资基金、私有股权基金等。
从美国的金融体系中，我们可以看到它的高度复杂性，同时它也是一个高度衔接的系统，各个组成部分都相互依存和相互作用。
同时美国的金融体系对整个世界的经济体系都有着重要的影响。
二、金融体系的历史演变1. 起源时期（1775-1860年代）在美国独立前后，美国经济的发展主要依靠农业和贸易，金融体系非常简单，它主要由政府和私营银行组成。
在这一时期，美国的大部分银行都是由私人创建的，这些银行没有任何形式的监管机构，因此在市场的起伏波动中屡次破产。
但是，这一时期的经历是美国建立现代金融体系的铺垫，例如美国的第一家全国性商业银行“银行美联社”正是在这个时期成立的。
2. 繁荣时期（1860-1913年）这个时期是美国的经济腾飞时期，也成为了美国现代金融体系的关键发展阶段。
美国政府开始采取了一些重要的措施，如“国家银行法”等，这些措施主要是为了建立一个高效的银行监管体系，同时希望能够解决美国银行市场面临的危机问题。
同时，随着经济的繁荣，很多的银行和证券交易所开始涌现出来，这也为美国的金融体系增加了更多的组成部分。
3. 泡沫和大萧条时期（1913-1945年）在这个时期中，美国的金融体系出现了一些重大而复杂的问题，许多市场的泡沫化引发了金融危机，1929年的经济大萧条表明了这一危机的严重性。
美国金融监管体系的演进在任何一个金融体系中，金融监管是保证金融体系健康稳定有效运行的最后“堡垒”，是金融稳定的基础保障之一，但是，美国金融危机中，这一最后“堡垒”没有充分发挥其作用。
在大萧条以来最为严重的金融危机的研究之中，美国金融监管体系的监管放松和监管不到位受到极大的批判，美国金融监管当局没有有效发挥风险防控职能，尤其是抵御系统性风险。
在经历了两年的煎熬之后，亡羊补牢成为美国和国际社会的一个广泛共识，加强金融监管和监管体系的建设随之成为美国的重要历史任务。
美国必须强化对金融监管与金融稳定关系的认识，“金融监管框架必须及时做出调整，以适应金融现代化的趋势……从而保障金融体系的稳健”（Bernanke，2008）。
2008年布什政府出台了改革金融监管体系的“蓝图”，提出了相关的短期和中长期的政策选择，以期对美国金融监管体系进行系统性改善。
在政府更迭之后，奥巴马政府同样将金融监管体系的改革作为挽救美国金融体系和美国经济的重要一环。
2009年6月份，奥巴马政府出台了金融监管体系改革方案《金融监管改革：一个全新的基础》，这一改革方案被誉为大萧条以来最为全面的金融改革计划。
美国金融监管体系改革方案将深刻影响着美国金融市场和制度建设，将是美国金融监管体系演进过程中一个重要的里程碑。
这里将主要介绍美国金融监管体系是如何演进至目前的状态及其存在的主要问题。
July. 22, 2009 郑联盛zhengls@Policy Brief No. 09055（一）自由竞争中的双层监管体系在美联储建立之前，美国的金融市场都是处于基本不受管制的自由竞争时代。
1781年美国第一家银行----美洲银行在州政府注册成立，随后各州的商业银行蓬勃发展，但是由于缺乏统一管理，各州银行就陷入了危机。
1791年，第一银行成立，政府授权其代理国库、发型银行券、对其他商业银行进行监管和管理，它是美国中央银行的雏形，是美国历史上最早的金融管理机构。
但是，第一银行七成左右的股份为外资所有，美国担心其影响国家利益，同时第一银行严重危及各州商业银行的利益，在20年执照期之后第一银行就停业了。
第一银行停业之后，各州银行迅速发展，但随后货币流通陷入严重的混乱局面，1817年第二银行应运而生。
但是，历史故伎重演，1836年第二银行执照期满之后停业。
美国政府至此就放弃了对银行业的监督管理，美国银行业进入长达近30年的自由竞争时代（剑桥美国经济史，2008）。
美国自由竞争的银行制度对美国金融体系产生了极其重大影响。
由于各州的“自我保护意识”，各州纷纷出台针对本州银行的注册、经营和监管规范，同时规定其他州的银行禁止在本州开展业务，并禁止本州银行跨州开展业务，从而形成了“单一州原则”。
在自由原则和单一州原则的指引下，各州银行数量暴增，内部竞争急剧恶化，很大一部分贷款根本没有计提准备金，银行券发行泛滥，不断有挤兑和银行破产产生。
金融体系的混乱导致美国政府难以有效调控运转资金，尤其在美国内战期间，美国政府需要利用银行体系融资，此时美国政府认识到联邦政府统一货币流通、银行业进行监管的必要性（陈明，2003）。
1864年国会通过了《国民银行法》，要求银行建立最低资本金、法定准备金和贷款标准等制度，并建立货币监理署对国民银行进行监管。
但是，《国民银行法》采取“自愿监管原则”，监管范围是在联邦政府注册的国民银行，如果州银行不申请加入国民银行体系则不需要受《国民银行法》约束（剑桥史，2008）。
实际上，很长一段时间内，《国民银行法》并没有发挥有效的监管作用，但是该法最根本的贡献在于确立了联邦政府对银行业的监管规范。
在美国银行业自由竞争时代，产生了美国双层（联邦政府一层与州政府一层）的金融体系，也形成了金融体系监管的双层格局，这一金融体系和金融监管体系延续至今。
（二）分业监管体系的完善《国民银行法》实施之后，美国建立了联邦政府的金融业监管制度，但是，美国2金融体系中仍然缺乏一个真正的机构来实行统一的货币政策、提供支付、清算和结算服务，同时也缺乏金融危机应对机制。
20世纪初期，美国金融体系处于动荡和混乱之中，金融危机频繁爆发，1907年爆发的银行危机以及联邦政府在危机中的无力应对直接导致美国信用支付体系近乎瘫痪。
危机的严重性，使美国认识到建立一个独立的机构来施行统一货币政策、提供支付清算服务以及扮演最后贷款人（实际就是中央银行）的必要性，1907年的银行危机最终迫使美国政府对中央银行体制做出根本性的调整（何帆，郑联盛，2005）。
最初在议会上要求彻底改革中央银行制度的方案是由奥尔德里奇提出的，被称为奥尔德里奇方案。
该方案的主要内容是成立统一的全国储备协会，实行总分行的组织结构，实行统一的贴现率和准备金，统一货币发行，建立一个强有力的高度统一的中央银行。
但是，这一方案遭到各方面的抵抗。
当时的自由主义和进步主义思潮反对集中控制，他们认为集中控制的中央银行就不可避免遭致纽约大银行家和货币托拉斯的控制（陈明，2003）。
最终出台的方案实际上是一个“中间路线”，试图在一个方面能够有效组织起一定规模的准备金并保证货币供给更有弹性，另外一个方面却不会导致利益集团的控制。
改革者通过双层的组织结构来解决这个问题，通过设立若干区域组织和有效的统一的联邦管理机构，既保证了地方的相对独立和自主，同时设立一个有效的管理机构，统一协调准备金的使用，并确保准备金在各个区域之间的可转移性，这就是建立若干地区联邦储备银行和联邦储备委员会的设想。
随后，国会认识到如果要有效防范银行破产，出了能够进行有效救援之外1，还必须对银行的运营进行监管，以改变美国银行业混乱格局和无序竞争，银行业监管成为国会讨论的重要内容。
1913年，美国金融体系和金融监管体系最具有历史意义的法案《联邦储备法》在国会通过。
该法直接促成美国联邦储备体系的建立，该体系主要承担执行统一货币政策、建立全国清算支付系统、承担最后贷款人和监管管理银行业等四项职能（易宪容，2002），银行业监管成为美联储四大职能之一。
至此，美国银行业的监管权上溯至联邦政府，美国金融监管体系正式建立，美联储成为金融监管体系的中心，在随后的发展中成为金融控股公司伞型监管体系中的核心机构。
1美国当时认为，提供足够的资金是进行有效金融救援的必要条件，因此，美联储必须在银行遭遇挤兑的时候能够及时提供流动性。
由于当时没有统一的支付、清算系统，资金都是通过铁路运输的，美联储当时通过设置几个地区联储，作为一个地区中心，一旦该地区的银行发生挤兑，地区联储就可以通过铁路在一夜之内把资金运达目的地，以提高救援的有效性。
这也是12个储备区和12家联邦储备银行的由来。
3但是，美联储建立之后，由于大部分州银行不愿意成为美联储的会员银行，再加上美国财政部的干预，美联储在监管银行体系方面并没有发挥应有的作用。
美国监管体系职能的缺失直接导致美国金融业的债务扩张和资产债务期限错配，这被认为是大萧条危机爆发的根源之一。
在这个历史阶段中，美国债券市场得到极大的发展，投资银行业务随之繁荣，公开发行的公司债券和票据从1920年的261亿美元增长到1928年的471亿美元，非联邦公开证券从118亿增长到336亿，城市房地产抵押债券的未清偿价值从1920年的110亿增加到1929年的279亿，而1929年美国国民收入为868亿美元（Bernanke,1983）。
美联储一方面对银行体系的监管不充分，另一方面缺乏对新兴的投资银行业的监管，而在这个过程中，金融市场不诚实行动猖獗，美国金融机构通过各种途径规避了金融当局的监管，直至大萧条的爆发。
（Stiglitz，2008） 大萧条的爆发及其带来的破坏性结果，使得美国政府不得不重建金融体系，并进一步强化基于安全性原则的金融监管体系改革。
1933年，罗斯福新政后批准了“格拉斯-斯蒂尔法案”（即《银行法》），将投资银行业务和商业银行业务严格地划分开，确立了分业经营和分业监管的制度框架（剑桥美国经济史，2008）。
同时，政府成立了联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）和联邦存款保险公司（FDIC），FDIC后来成为美国金融监管体系的重要一员。
1934年颁布的《证券交易法》促成了全国证券交易的监管体系的建立（剑桥美国经济史，2008）。
随后，美国政府又出台了一些法律规范，美国金融体系逐步走向分业经营模式和伞形、分业监管的模式。
直到1999年，“格拉斯-斯蒂尔法案”被废止，分业经营模式终结，但是，美国分业监管的机制仍然持续至今。
但是，奇怪的是，美国分业监管中针对保险业的联邦监管机构，保险业的监管都是归属州政府的。
在美国金融危机的蔓延过程中，AIG黑洞成为重要的事件，缺乏一个统一的联邦保险监管机构被认为是美国分业监管体系中的重大缺陷。
（三）监管目标的变化由于1907年银行危机对信用体系的冲击，使得银行体系的稳定和安全成为政府的政策目标。
在1907年银行危机背景下产生的《联邦储备法》及其监管体系都是建立在安全性原则的基础之上。
根据《联邦储备法》，国民银行必须成为美联储的会员银行，州银行是否加入由他们自己决定，但是所有银行必须计提存款准备金。
美联储对会员银行的要求非常严格，会员银行仅仅可以从持有地方储备银行的股份得到6%的股息，而该股份是会员银行用公积金的3%来认购的；并且会员银行在美联储的存款准备金额4度要比非会员银行高（霍维慈，1980）。
大萧条之后，美国政府重建金融体系过程中，更是进一步强化了金融体系安全性原则。
弗里德曼和舒瓦茨（1963）在研究大萧条的影响中指出，大萧条这场历史性危机使得美国建立的金融监管规范不再鼓吹竞争而是立足安全。
罗斯福政府的一系列改革方案和法律迅速通过，政府对金融业的监管转为立足安全性、更为全面的直接监管，金融机构的经营范围和经营方式成为监管的主要内容。
20世纪60年代末以来,美国金融监管目标从安全向效率转移。
60年代之后，金融创新蓬勃发展,促进了金融领域各种要素的重新优化组合和金融资源的重新配置，已经成为促进金融市场发育、金融行业发展和经济增长的重要力量。
在这个过程中，放松金融监管成为行业的诉求，美国金融监管体系的目标随之从安全向效率转移。
尤其是80年代之后，美国为了强化市场效率原则，开始着眼于放松管制、清除重组并购障碍和鼓励竞争，并为此出台了《存款机构放松管制和货币控制法》、《公平竞争法》等重要法律规范。
金融管制的放松为美国金融行业带来了高度的繁荣，金融行业随之成为美国的经济支柱之一，但是金融监管放松却带来了银行破产和危机，尤其是1987年的储贷危机是大萧条至当时美国最为严重的金融危机，整个金融体系受到极大的冲击。
美国金融监管体系进入较为理性改革时期，监管目标从效率优先转向安全和效率兼顾的监管，即实行审慎监管，将监管机构监管、市场约束和金融机构自律相结合（项卫星、李宏瑾，2004）。
