法学思维与国家治理体系和治理能力现代化

湖南行政学院学报（双月刊）JOURNAL OF HUNAN ADMINISTRATION INSTITUTE2021年2期（总第428期）No. 2,2021General No.128

民主法治

法学思维与国家治理体系和治理能力现代化

刘淑芳

（中共邵阳市委党校法学教研部，湖南邵阳422000）

摘要：法学思维是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本思维。法学思维包含

法律思维、法治思维和法理思维。法律思维规范国家治理体系和治理能力现代化，为国

家治理现代化提供合法性、正当性、有效性。法治思维保障国家治理体系和治理能力现

代化，要求尊崇宪法法律、强化法治监督、保障公民权利、抓好“关键少数” o法理思

维显证国家治理体系和治理能力现代化，阐释了从一元管制迈向多元共治，重新构建权

力一权利结构，形成多维复合型价值取向。

关键词：法学思维；国家治理体系；治理能力；现代化

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605 （ 2021 ） 02-0057-07

思维方式的改变是中国社会现代化转型的前奏[1]o法学思维是实现国家治理体系

和治理能力现代化的根本思维。法学思维是运用法律规范及其价值对问题进行思考、分

析、明辨、判断的一种思维方式⑷5。用法学思维来推进国家治理体系和治理能力现代

化，是国家治理现代化的客观要求。

一、法律思维规范国家治理体系和治理能力现代化

法律思维的主体是法律人，特征是规范性，旨在用法律考量和规范一切社会活动。

法律思维包含合法性思维、权利义务思维和程序性思维等思维方式。运用法律思维实现

国家治理体系和治理能力现代化，关键在于用法律对国家治理体系和治理能力现代化进

行规范。

（一）为国家治理现代化提供合法性

合法性思维是法律思维中最核心的思维方式。顾名思义，合法性思维就是按照法律 逻辑来观察、分析和解决社会问题的法律思维方式邮*在国家治理现代化进程中，运

用合法性思维就是围绕国家治理的制度、行为、利益和关系进行合法性与非法性判断。

收稿日期：2020-12-12作者简介：刘淑芳，女，湖南绥宁人，中共邵阳市委党校法学教研部副主任、副教授，主要研究方向: 政治学、法学。

57国家治理包括国家治理体系和国家治理能力。国家治理体系是指党领导人民治理国

家的制度体系⑶。任何一个国家的正常运转都需要一套由政权体系、政党体系、行政体

系、法律体系和权力运行体系等组成的完整制度体系。国家治理能力是运用制度体系管

理国家各方面事务的能力。治理体系和治理能力是两个不同的概念，具有不同的内涵、属

性和结构，但是二者内在统一，同属于国家治理范畴。其中，国家治理体系现代化是实

现国家治理现代化的基础。因为只有用现代化的制度体系对治理行为进行规范和约束，才

能孕育现代化治理能力。因此，国家治理现代化的首要任务就是建立一套“党领导下管

理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制

机制、法律法规安排” [4]0因此，立法层面要运用法律规则对现有国家治理制度体系进

行全方位审查和思考：凡是符合法律规范的制度体系都是合法的，必须遵守；凡是违反

法律规范的制度体系都是违法的，必须废除。对于那些不合符法律法规的制度体系，如

果不废除，任由其存在和发展，势必会助长国家治理活动中的违法乱纪行为，扰乱社会

治理秩序，危害国家稳定和谐。

（二） 为国家治理现代化提供正当性

权利义务思维是重要的法律思维方式。权利义务思维的本质就是思考权利与义务分

配的正当性。以法律条文的形式分配好权利与义务，是确保国家治理现代化正当性的前

提条件。这是法律领域一直关注的焦点问题，也是国家治理领域长期面临的难点问题。

在国家治理过程中分配好权利与义务，要处理好权力、权利与义务三者之间关系。

一要处理好权力与权利关系。国家的一切权力来自于人民，但人民不能行使国家权力。

人民在契约指引下，“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能够通过多数的

意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”[5],这个集体就是政府。当政府承

担治理职责时，要用法律明确它的权力界限：第一，治理权力必须是法律授权，如果法

无授权，则治理行为不可为；第二，法律授权的国家权力不能侵犯和牺牲公民权利。二

要处理好权力与义务关系。权力具有双重属性，权力既意味着权利，还意味着义务。政

府行使治理权力的同时，实际上承载着对国家发展、社会稳定、人民幸福的责任。这种

责任就是国家治理的义务，构成了国家权力运行动力。如果国家不能履行义务，国家治

理失去了存在的正当性。因此，法律明确规定国家权力的同时，也要规定国家义务，为

国家治理责任提供法律依据。三要处理好权利与义务关系。权利义务有两种层面的内

涵，第一种指国家机器诞生使得国家具有国家权利与国家义务，第二种指社会赋予公民

的公民权利与公民义务。国家治理现代化既要实现国家权利与国家义务平衡和谐，也要

实现公民权利与公民义务平衡和谐。那么，涉及这两种权利义务问题，都要尽可能地以

同样的原则加以认可，这个原则就是法律。用法律的规范性、统一性的标准考量不同层

面权利义务的诉求，依此而建立的国家治理结构与运行机制，才合乎“融通性、普遍性”

的法之公理[6]o

（三） 为国家治理现代化提供有效性

程序思维是法律思维中最常见的思维方式。程序思维是指人们在进行活动时，必须

58按照活动的途径、方法和先后步骤开展。那么，国家治理活动作为人类社会活动的重要

形态，必然也要按照国家治理的法定程序进行。依法治国就是依程序治国，违背法律规

定程序而展开的国家治理活动都是无效的。

具体来说，为了适应现代化趋势，在国家治理中发挥法律程序的正义价值，要在

立法层面对国家治理的各个方面、各个环节加强程序设计，为国家治理提供一套条块清

晰、分工明确、权责统一的程序系统。需要注意的是，制定了程序而没有发挥作用，程

序只是一种摆设；只有发挥出程序应有功能，才能为国家治理现代化保驾护航。首先，要

发挥程序的控权功能。“一切有权力的人都容易滥用权力。” m为了防止国家治理权力

滥用，必须用程序规范国家治理行为，即明确国家治理主体应该做什么、不应该做什么、应

该怎么做、不应该怎么做。通过确定性的程序，为治理主体的治理方式与治理权限提供

操作指南。其次，要发挥程序的调和功能。现代社会是一个利益多元化社会，有效调和

不同利益主体之间的利益分歧是国家治理的重要内容。任何一套程序都无法避免利益分

歧，但是选用参与治理的各方主体都认可的正当程序进行治理活动，无论结果如何，各

治理主体都会普遍接受。从这个意义上来说，发挥了程序的调和功能，增强了国家治理

行为的合意性⑷7。再次，要发挥程序的协商功能。国家治理中经常会围绕公共问题组

织协商，如果没有程序对协商进行规范和引导，使得协商流于表面形式,常常议而不决,敷

衍了事草草收场，达不到协商效果。通过正当程序，为各方力量提供诉求表达渠道、平

等沟通空间、议事表决制度，推进各方在理性协商中达成“重叠共识”。

二、法治思维保障国家治理体系和治理能力现代化

法治思维是一种尊法、学法、懂法、守法、用法的思维冏。它包括了法律至上思维、职

权法定思维、公民权利保障思维、法前平等思维等思维方式邮役实现国家现代化，首

先要实现法治化。党的十九届四中全会强调：“建设中国特色社会主义法治体系、建设

社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。”何法治思维是实现国

家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

(-)尊崇宪法法律

法律至上思维就是把宪法和法律作为分析和解决问题的最高标准和最高依据。国家

治理活动中，往往会受到权力、情感、道德、人际关系等外在因素干扰，只有始终以法

律思维进行考量，以宪法法律作为准绳，才能作出理性合法判断。

宪法是中国特色社会主义法律体系的核心之法，具有最高的法律效力，是推进国家

治理体系和治理能力现代化的根本大法。习近平总书记多次强调全国、全社会、全民都

要尊崇宪法，他特别提出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务

和基础性工作。”凹因此，要在全社会形成知宪法、敬宪法、守宪法的浓厚氛围，为国

家治理法治化做好基础性工作。大力开展宪法宣传教育,弘扬宪法精神,培育宪法意识,让

民众了解宪法给国家治理方面带来的巨变，让人们发自内心地拥护宪法，把宪法精神体

现在日常生活的方方面面。维护宪法权威要坚持党的领导，维护党的权威。党的领导是

59国家治理现代化的根本保证，必须把加强党的领导覆盖到国家治理的各个领域、各个环

节，切实发挥党在国家治理中的领导核心作用。尊崇宪法法律的根本目的在于遵守宪法

法律。要加强宪法实施，各政权组织、社会组织以及公民都要认真遵守宪法法律，深化

法治创建活动，依法打击违反宪法法律、凌驾于宪法法律之上的行为。

（二） 强化法治监督

职权法定思维认为权力要由法律授权，只能在法律限定的范围内行使权力，一旦行

使法律没有授权的权力，逾越法定权力界限，就构成违法或者滥用权力。这一思维贯穿

于立法、执法、司法全过程。用法治推进国家治理现代化，必须加强法治监督，清查和

纠正权不法定、以权代法、权大于法等现象，树立社会主义法治权威。

一是加强立法监督。职权法定的前提是有良法可依。只有科学的法律体系才能对权

力进行有效约束，为职权法定提供科学依据，为依法治理提供有力保障。因此，要推进

民主立法、科学立法、系统立法，建立健全社会主义法律体系，让法律覆盖到社会的各

个角落。要专门出台监督立法的法律、完善监督主体、创新监督方式，全方位监督立法权。

二要加强执法监督。推进国家治理法治化，依法用权是关键。权力必须严格按照法律规

定和程序规范行使，建立严密的内部监督机制和责任追究机制，防止出现违法乱纪、滥

用权力行为，真正把权力关进监督的“笼子”。三要加强司法监督。司法公正是维护社

会公平正义的最后一道防线冋。健全人大司法工作机制，抓好事关国家稳定、人民福祉

重大问题的实施监督，严格落实司法独立，严厉打击司法监督过程中违法乱纪现象。

（三） 保障公民权利

公民权利保障思维是体现法治价值的重要思维方式。权力来自于人民，保障公民权

利是行使权力的出发点和归宿，任何有悖于这一目的的行为都违背了法治原则。习近平

总书记多次强调：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财

产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。”册4因此，只有在国家治理中运用公民权

利保障思维，才能实现国家治理现代化的目标价值。

在国家治理中实现公民权利保障法治化，必须维护公民的主体地位，为公民参与社

会治理提供合法途径，教育和引导公民认识到法律既是必须自觉遵守的行为规范，也是

自身正当权利的有效保障凹。一要强化公民权利意识。公民的权利意识并非与生俱来，也

并非无源之水问。正如黑格尔所说，“为了使大公无私、奉公守法及温和敦厚成为一

种习惯，就需要进行直接的伦理教育和思想教育。”期在依法治理过程中，通过教育培

育公民强烈的主人翁意识，引导公民自觉守法用法，形成良性互动的法治环境，使保障

公民权利成为国家治理的自觉行动。二要完善保障公民权利的法律制度。在完善国家治

理制度体系过程中，注重完善公民权利保障的法律制度，为公民由要我参与变为我要参

与提供可能性。特别在公民参与社会治理的制度安排时，要科学论证制定保障公民知情

权、表达权、参与权和监督权等权利的治理运行机制。三要完善公共服务。完善的社会

公共服务是公民充分行使政治权利的基础，反过来，公民充分行使政治权利是为了谋求

更好的社会公共服务，二者有机融合在现代治理实践中。国家要加大公共服务建设，不

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