第十三章政府预算和财政管理体制
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第十三章政府预算和财政管理体制第一节、政府预算概述具体内容：一、政府预算的概念政府预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。
1、从技术性方面看，政府预算包含两层含义：（1）从形式上看，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，该表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。
（2）从内容上看，政府预算是政府对财政收支的计划安排。
政府预算反映了可供政府集中支配的财政资金的数量的多少。
政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
2、从政治性方面看，政府预算是重大的政治行为。
（1）政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间做出选择；（2）政府预算反映了支出上的优先权。
（3）政府预算反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。
3、从本质上看，政府预算是国家和政府意志的体现。
政府预算需要经过国家权力机构的审查和批准才能生效，是一个重要的法律性文件（属于年度立法）。
政府预算制度最早出现在英国，英国于17世纪编制了第一个国家预算二、政府预算的职能--------反映、监督和控制1.反映政府部门活动反映和规定了政府在预算年度内的工作或活动范围，方向和重点。
2.监督政府部门收支运作情况的功能作为我国各级人民代表大会审议的重要文件，政府预算是人大代表和全体人民监督政府收支运作的途径和窗口。
3.控制政府部门支出的功能由各级人民代表大会审议、批准的政府预算，实质是对政府支出规模的一种法定授权。
只有在授权范围内的支出，才是合法和有效的。
三、政府预算原则---是制定政府财政收支计划的政策方针。
1.完整性原则-----政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映国家的财政活动。
2.统一性原则----各级政府都应编制统一的预算，其中包含的预算收入和预算支出，都要按统一科目、统一口径和统一程序计算和全额编列，不允许只列收支相抵后的余额，也不应另立临时的预算。
3.真实性原则-----真实可靠，有充分确实的依据。
4.年度性原则----政府预算的编制和执行，都要有时间上的界定，即预算收支的起讫时间。
政府预算的起讫时间通常为1年（365天），称为预算年度。
世界各国采用的预算年度有两种：历年制和跨年制。
（1）历年制从每年的1月1日起至同年的12月31日止为一个预算年度。
如中国、德国、法国（2）跨年制从每年某月某日至下年相应日期的前一日止，中间经历12个月，但要跨两个年份。
在预算年度内，预算工作的程序通常包括预算编制、审查批准、执行和决算评估等环节。
5.公开性原则----预算的内容及其执行情况采取一定的形式公诸于众，政府财政收支计划的制定、执行以及决策的过程也应向公众公开。
四、政府预算的分类1.按预算编制形式，分为单式预算和复式预算。
（1）单式预算：①含义：政府财政收支计划汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。
②优缺点：这种形式比较简单，但没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督。
（2）复式预算：①含义：将预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的预算，形成两个或两个以上的收支对照表。
②构成：复式预算一般由经常预算和资本预算组成。
经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。
2.按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量（基数）预算和零基预算。
（1）增量预算也成称为基数预算，是指预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新预算年度的经济发展情况加以调整后确定。
增量预算保持了财政收支指标的连续性。
是一种传统的预算编制方法。
（2）零基预算是指新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形势。
注：零基预算并不是一切都要重新开始，而是对已有项目需要重新审定和安排，起点为零。
有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3.按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算。
（1）年度预算是指预算有效期为一年的政府预算。
（2）多年预算也称中期预算，是指预算有效期为几年（多为三年至五年）的政府预算。
注意：中期预算一般不具有法律效力，也不需要经过国家权力机关的批准。
4.按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。
（1）平衡预算是指预算收入基本等于预算支出的预算。
实际工作中略有结余或略有赤字的预算通常也被视为平衡预算。
（2）差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算，包括收大于支的盈余预算和支大于收的赤字预算。
5.按预算项目是否直接反映经济效益分类，分为投入预算、绩效预算和规划项目预算。
（1）投入预算是指用来控制各项支出用途和金额的预算（2）绩效预算是指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，再此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。
（3）规划-项目预算制度：基本内容是为政府创造出一个与以往不同的决策环境，即设计出系统的分析与评估能力，用以对政府预算的目标和实现这些目标的各种竞争性方案进行深入的检验，核心是使用成本-效益和成本-有效性分析6.按预算管理层级分类，分为中央预算和地方预算。
我国政府预算级次与国家政权结构和行政区域密切相关，原则上一级政府、一级财政、一级预算。
与政权结构相适应，我国现行政府预算体系由中央预算、省（自治区、直辖市）预算、设区的市（自治州）预算、县（自治县、不设区的市、市辖区）预算、乡预算组成。
省以下各级政府预算称为地方预算。
第二节我国政府预算制度改革具体内容：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
为适应社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的要求，我国政府从1998年开始，进行了以实行部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主要内容的预算管理制度改革。
一、政府预算制度改革的必要性和重要性1.政府预算制度改革，是建设社会主义政治文明的本质要求在市场经济体制下，政府的主要职责是向社会提供满足公共需要的物品和服务2.政府预算制度改革，是发展社会主义市场经济的必然选择在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府更多的是执行社会管理者的职能。
3.政府预算制度改革，是构建公共财政体制的基础我国财政改革的目标是构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政。
现代政府预算制度是公共财政存在的具体表现形式和载体。
进行以建立部门预算制度、实行国库集中收付制度、实行政府采购制度等为主要内容的政府预算制度改革，是我国构建公共财政框架的关键性和基础性环节。
二、政府预算制度改革的主要内容政府预算制度改革是公共财政改革的核心内容，其总体目标要服从和服务于公共财政改革的总目标。
政府预算制度改革的总体目标是公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一。
1.建立科学规范的部门预算制度部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。
实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入一本预算中编制。
部门预算收支包括：（1）行政单位预算和事业单位预算（2）一般收支预算和政府基金收支预算（3）基本支出预算和项目支出预算：其中基本支出预算实行定员管理；项目预算要进行科学论证和合理排序，纳入项目库，编制中长期项目安排计划，结合财力状况，在预算中优先安排急需可行的项目。
（4）财政部门直接安排的预算、预算分配权部门安排的预算和预算外资金安排的预算收入预算编制采用标准收入预算法；支出预算编制采用零基预算法，支出预算包括基本支出预算和项目支出预算，基本支出预算实行定员定额管理。
2.推行国库单一账户体系所有财政性资金全部在国库单一帐户体系中运作，由财政部门统一管理。
在国库单一账户体系下，各执收单位所有收入通过代理银行直接缴入国库或财政专户；由财政部门根据不同支付主体，对不同类型的支出，分别采取财政直接支付和财政授权支付方式，通过国库单一账户体系直接支付或者授权各部门支付到个人、用款单位或者商品供应商和劳务提供者。
3.实行政府采购制度将公用支出和项目支出中的大宗大型的设备购置，以及财政投资的基本建设项目，通过公开招标、竞争性谈判等方式，实行政府集中统一采购。
政府采购运行机制是集中采购与分散采购相结合，以集中为主，分散为辅；公开招标与非公开招标相结合；委托采购与自行采购相结合。
4.建立先进完备的预算技术保障体系（1）建立科学规范的政府预算收支分类体系。
建立收入分类、支出功能分类和支出经济分类三位一体的新型政府预算收支分类体系（2）提高政府预算管理信息化水平财政部门全面建设以部门预算和国库集中收付管理为核心的“金财工程”（3）改进会计核算和报告体系第三节财政管理体制内容和类型具体内容：财政管理体制作为划分各级政府间财政关系的根本制度，其依据是政府职能界定和政府间事权划分。
一、财政管理体制的基本含义1.财政管理体制的含义：财政管理体制，就是国家管理和规范中央与地方以及地方各级政府之间的财政分配关系的根本制度。
（1）、广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。
（2）、狭义的财政管理体制是指政府预算管理体制。
政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节。
规定了各级政府间的财力，规定了预算资金使用范围、方向和权限。
因此通常人们所使用的财政管理体制的概念，指的就是政府预算管理体制。
二、财政管理管理体制的基本内容1.财政分配和管理机构的设置：与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级。
2.财政管理权责的划分：就是确定各级财政以及同级财政各管理部门之间在财政分配和管理上拥有哪些权限，应负责哪些事务，承担什么责任。
3.财政收支的划分政府间财政收支划分是财政管理管理体制的核心内容。
根据国际经验，政府间财政收支划分呈现出的基本特征是收入结构与支出结构的非对称性安排，即收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分则以地方政府为主。
也就是说在年度财政收支总量中，划归中央政府掌握的收入大于其实质性职权范围的一定比例，而地方政府所承担的职权则往往要超过其直接收入划分所拥有的财力。
4.政府间财政转移支付制度政府间财政转移支付制度是协调中央政府与地方政府间财政关系的一项重要配套制度。
最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古。
建立政府间财政转移支付制度，其目的是为了解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡问题，实现经济社会的稳定协调发展。
三、财政管理体制的类型类型特点注意统收统支型全国财力绝大部分集中在中央各项财政制度上，都由中央统一规定，地方只能执行建国初期最为典型。
