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我国风景名胜区与美国国家公园管理比较研究作者：毛杰来源：《现代经济信息》2016年第22期摘要：风景名胜区与国家公园是一个国家乃至全人类的自然文化遗产，必须严格保护，合理开发，使其持续发展。
美国国家公园在保护与开发上已探索出了很多成功经验；我国风景名胜区在这方面存有不少问题。
本文尝试通过对比我国风景名胜区与美国国家公园的管理，以借鉴经验，使我国的风景名胜区健康持续发展。
关键词：风景名胜区；国家公园；管理中图分类号：TU986.5；F592 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）022-000-02世界上许多国家和政府都采用国家公园或风景名胜区的形式来保护本国的自然和人文景观资源，使它们遭破坏，让国民有机会欣赏到大自然的杰作和灿烂的人类文明。
其中，美国采取国家公园的形式，取得了很多成功经验；我国则以风景名胜区的形式，但我国风景名胜区在管理方面存有不少问题。
本文尝试比较美国的国家公园和我国风景名胜区管理，找出差异，以便取其所长，补己之短，使我国风景名胜区健康持续发展。
一、我国风景名胜区和美国国家公园系统概况1.我国风景名胜区概况我国的风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域[1]，由国家级和省级之分。
国家级风景名胜区具有国家代表性，由国务院批准设立，要求自然和人文景观能够反映重要的自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌， [2]。
中国的风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相似，在保护地体系归类中与国家公园相当，同时又有自己的特点[3]。
自1982年起，国务院相继批准建立了八批国家级风景名胜区，共计225处。
另外，国务院又批准建立129个国家历史文化名城，国家文物局还批准建立了众多国家级、省级、市级文物保护单位，来管理和保护我国的自然人文景观资源。
2.美国国家公园系统概况国家公园、国家历史公园和国家娱乐公园共同构成了美国的国家公园系统。
国家公园的公益性内涵及中国风景名胜区的公益性提升对策研究陈耀华;陈康琳【摘要】国家公园的设立源于保护生态环境的需求和公民游憩思想的发展,保护和服务是国家公园的2个重要功能.在国家公园公益性的理论溯源、特征总结基础上,将其内涵定义为:在资源保护和公民游憩权得到保障的前提下,国家公园产生的所有正向外部性均属于公益性范畴.而后对比美国国家公园与我国风景名胜区的体制差异性,包括管理机构、申报方式、立法保障、土地权属、经费预算5个方面,再基于中国风景名胜区的公益性发展状况,对其中较为突出的门票价格规制、公益教育服务两大问题进行探讨,并提出相应的提升对策.旨在通过借鉴别国经验,为我国风景名胜区的公益性提升提供理论参考.【期刊名称】《中国园林》【年(卷),期】2018(034)007【总页数】4页(P13-16)【关键词】风景园林;公益性;国家公园;风景名胜区;内涵;体制【作者】陈耀华;陈康琳【作者单位】北京大学城市与环境学院北京 100871;北京大学北京 100871【正文语种】中文【中图分类】TU9861 国家公园公益性研究现状根据世界自然保护联盟(以下简称IUCN)的定义，国家公园是具有国家意义的公众自然遗产公园，为人类福祉与享受而划定，面积足以维持特定自然生态系统，由国家最高管理机构行使管理权的保护地。
自1872年美国设立第一个国家公园——黄石国家公园以来，国家公园作为一种严格保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念和举措，在全球得到了普遍认可和蓬勃发展[1]，目前全球已有100多个国家建立了3000多个国家公园。
“公益性”这一概念在学术界尚未有一个统一认知，从广义上而言，一切涉及公共利益的活动都能成为公益，它是社会共同体发展的产物，常常与仁爱、扶弱、互助等精神品质相关联。
从学术界对“国家公园公益性”的研究结果来看，国外将“公益性”作为国家公园特性的专项研究较为匮乏，但有一定数量与之相关的研究，包括门票收取[2-4]、生态保护[5-7]、管理规划[8-11]、科普教育[12-14]、科学研究[15-17]、服务设施[18-20]等①；国内的公益性研究也尚且不多：陈耀华等认为国家公园具有公益性、国家主导性和科学性3类根本特性，指出公益性是社会存在所必需的一元的、抽象的价值和全体社会成员的共同目标，主要体现在为公众利益而设、对公众低廉收费、使公众受到教育、让公众积极参与4个方面[1]；周永振通过对美国国家公园体系、理念的介绍，提出中国国家公园建设应通过对各类景区门票价格的适度控制来体现公益性，并指出美国国家公园的公益性包括门票价格的合理设置、游客流量的适度控制、环境教育的深入开展、鼓励非营利机构参与、推行志愿者服务5个方面，其中门票价格的合理设置包括确保公众游览的参与权、实行低廉的票价②。
我国风景名胜区与美国国家公园保护体系比较研究我国风景名胜区与美国国家公园保护体系比较研究中文摘要：近几年随着经济的飞速发展,我国风景名胜区事业的发展也十分迅速,一方面取得了前所未有的成绩,但另一方面风景区的管理、开发与保护存在的问题越来越严重,已经引起了有关领导、专家学者的高度重视和公民的高度关注。
我国的风景名胜区究竟应该怎么管理?怎么规划设计、开发与保护?作者对我国风景名胜区和美国国家公园进行了诸多方面比较研究,提出我国风景名胜区应该借鉴的管理经验。
关键词：风景名胜区、国家公园、体系、差异一、概念根据2006年6月国务院颁布的 景名胜区条例第二条第二款的规定:!本条例所称风景名胜区,是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
∀这一定义,就把风景名胜区同相关的自然保护区、森林公园、旅游区等概念区分开来。
“国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“National Park”，据说最早由美国艺术家乔治·卡特林首先提出。
他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。
他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园，一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。
之后，即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式。
二、法律方面2.1两国现状美国国家公园立法体系可以分为以下几个层次：国家公园基本法、授权法、单行法和部门规章。
1916年美国国会颁布了《国家公园基本法》，主要规定了美国国家公园管理局的基本职责，它是国家公园体系中最基本最重要的法律规定。
授权法是指立法机关把自己某项立法权授权或委托行政部门或者其他组织在授权范围内立法的决定或决议。
在美国，授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最大的法律文件，每一个国家公园都会有自己的授权立法文件，这些文件可能会是国会的成文法或者是美国总统令，这些立法文件明确规定该国家公园单位的边界、重要性以及其他适用于该国家公园单位的内容。
世界各国国家公园发展模式的差异性——————以中国美国英国为例前言：世界上许多国家政府为了保护国家的自然风景资源和人文景观资源，都相继建立了国家公园或风景名胜区，世界上第一个国家公园是1872年建立的美国黄石公园，由此，美国开创了世界国家公园的先河。
然而，由于各国社会制度、经济基础、历史发展、文化背景、人口素质不同，使各国的国家公园发展模式有一定程度上的区别。
国家公园概述：“国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“National Park”，最早由美国艺术家乔治·卡特林(Geoge Catlin)首先提出。
1832年，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。
他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园…一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。
之后，即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式。
世界上第一个国家公园是1872年建立的美国黄石公园。
综观世界上各种类型、各种规模的国家公园，一般都具有二个比较明显的特征：一是国家公园自然状况的天然性和原始性，即国家公园通常都以天然形成的环境为基础，以天然景观为主要内容，人为的建筑、设施只是为了方便而添置的必要辅助。
二是国家公园景观资源的珍稀性和独特性，即国家公园天然或原始的景观资源往往为一国所罕见，并在国内、甚至在世界上都有着不可替代的重要而特别的影响。
接下来我们来看看中英美国家公园分别的管理与发展情况：美国作为国家公园这一概念的创始者，其已经有了很完善的国家公园管理制度，有专门的国家公园系统来管理国家的自然风景资源和人文景观资源，其显著的管理治理特征就是：①管理权与经营权的分开。
美国的国家公园是产权国有的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产，所以美国的国家公园为非营利性事业单位，经费主要依靠政府的拨款，部分靠私人或财团捐赠，门票只是作为管理手段，旨在提高人们的环保意识。
我国风景区与国外风景区差距(以美国为例) 前言国家公园是国家乃至人类的自然文化遗产资源,必须通过严格的保护和合理的开发,使其世代传承、永续利用。
发达国家对自然文化遗产的保护与发展经过长时间的探索,取得了很多的经验;中国的遗产保护事业起步较晚,与世界上先进国家相比有很大差距。
国内外风景区差距的分析,对中国风景区保护和合理开发遗产资源多有启示。
1 现状1.1 我国风景区现状1.1.1 我国风景区保护现状目前我国的风景名胜区管理政出多门,让具体执行管理的部门很难办事,不知道该按谁的办。
尤其是一些地方、部门在眼前经济利益的驱使下对风景名胜资源进行掠夺性开发,对景观和生态环境破坏十分严重。
1.1.2 我国风景区管理体制现状目前我国的风景名胜区人事管理比较落后,缺乏应有的人才引进机制和竞争机制。
而且专业管理人员十分缺乏,人员整体管理素质和管理水平很落后。
除风景名胜区的高层领导人员进行了一定的专业知识和专业技能的培训,基层只重视酒店服务生和导游人员的培训,而其它管理方面的人才培训根本谈不上。
我国目前的风景名胜区日常运转经费主要来源于门票、餐饮、住宿、土地转让、开发项目以及少量的政府拨款。
1.1.3 我国风景区服务现状我国旅游区服务方面较完善，餐饮、住宿，有些风景区为了方便人们上山观景还设有索道等服务设施。
1.1.4 我国风景区设施现状我国风景区在服务设施方面可以说是“屋满为患”，风景区内不加节制的建造了许多不符合生态需要的服务性建筑及索道。
1.1.5 我国风景区开发程度我国风景区的开发度已远远高于国外的国家公园。
到2004年1 月,我国已建立风景名胜区677个,其中国家重点风景名胜区177个、省级风景名胜区452个、市县级风景名胜区48个,总面积占国土面积的1%以上。
1.2 国外风景区现状1.2.1 美国风景区保护现状美国于1916 成立了国家公园管理局(The National Park Service) ,揭开了美国国家公园发展的新篇面的改革,新的公园管理体制于1995 年开始实施。
What China Can Learn from United States’ Public Tourism Resources Management 作者： 王丽
作者机构： 无锡商业职业技术学院旅游管理学院,江苏无锡214153
出版物刊名： 无锡商业职业技术学院学报
页码： 30-33页
年卷期： 2013年 第1期
主题词： 国家公园;风景名胜区;旅游开发;启示
摘要：国家公园是一种被实践验证的对平衡公共旅游资源保护和发展的成功模式。
以美国国家公园为例,追溯了其发展历程及经营特点,并与我国风景名胜区管理做了比较,认为我国应在借鉴国家公园优秀经验的同时,进一步完善管理定位、立法和政策指令、景区与旅游开发及社区参与旅游等方面的内容。
中国风景名胜区与美国国家公园分析比较
摘要：1982年，国务院审定批准首批44个国家重点风景名胜区以来，伴随着中国经济的不断发展，旅游业的兴起，我国风景名胜区事业迎来了机遇，但在体制发展中的不成熟也带来了挑战，因此，在这一关键时期，开展美国国家公园与中国风景名胜区对比研究，具有重要的理论意义和现实意义。
关键词：风景名胜区；国家公园；对比研究
一、研究的背景和意义
中国国家级风景名胜区，原称国家重点风景名胜区，由国务院批准公布。
风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
自1982年起始，国务院审定共批准了8批国家重点风景名胜区，共计225处国家级风景名胜区。
目前随着风景名胜区，在范围和数量上的提升，风景名胜区事业面临着大好时机，同时对风景名胜区资源保护和发展提出了更高的要求，面临的挑战和压力越来越大，风景名胜区的人工化，商业化和城市化，现象与趋势也势必更加严峻。
因此，中国风景名胜区与美国国家公园的对比分析研究，借鉴美国国家公园保护和管理的成功经验，吸取工作中失败
的教训，结合中国自身现在与国情，促进风景名胜区的进一步发展。
1.历史和发展概况
（1）中国风景名胜区历史与发展概况。
中国风景区源于古代的名山大川和邑郊游憩地，历经数千年的不断发展，荟萃了自然之美和人文之胜，成为壮丽山河的精华，为当代留下了宝贵的自然和文化遗产及无限的信息。
从开始萌芽到形成一个较完整的体系，风景名胜区的发展历经了一个漫长的过程，这一过程可以分为七个阶段。
五帝以前―风景区的萌芽阶段夏商周―风景区的发端阶段秦汉―风景区的形成
阶段魏晋南北朝―风景区的快速发展时期隋唐宋―风景区
的全面发展阶段元明清―风景区的进一步发展阶段世纪年代―风景区的复兴阶段。
（2）美国国家公园历史和发展概况。
“国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“NationalPark”，据说最早由美国艺术家乔治?卡特林（GeogeCatlin）首先提出。
美国国家公园体系从第一座国家公园建立开始就通过法律规定了其
为全民所有并为全民服务的理念。
黄石法案中确定了黄石国家公园建立的目的是“为了人民利益和休闲娱乐。
”全民所有决定了服务的公益性。
在美国人看来，无论体系内的何种文化资源，都是从先辈那里继承来的遗产。
国家公园的保护目的是“为了人民的利益和享受”，成功开辟了美国第一个
国家公园，至今已有近400个成员。
美国国家公园作为美国最宝贵的历史遗产，它作为美国人的公共财产得到管理，并为让后代享用而得到保护维修。
从1872至今，国家公园运
动从美国一个国家发展到世界上225个国家和地区。
国家公园在全世界范围内得到了发展，为各个国家的旅游业注入了新鲜血液。
二、美国国家公园的启示
美国国家公园在发展中形成了具有其特点的管理机构
即国家公园管理局，实行了管理权与经营权分开，美国的国家公园是产权国有的自然遗产和自然状态下不可移动的文
化遗产，所以美国的国家公园为非营利性事业单位，经费来源可分为政府的拨款以及私人或财团捐赠，其中以政府拨款为主。
因此，公园管理以资源保护为主要目的。
公园管理中拒绝所谓的业主概念，即不将遗产资源作为生产要素投入，不以自然资源牟利，管理者自身的收益只限于工资。
这种体制下无疑可以避免公园在门票价格和相关配套设施中牟利。
公园内的住宿、餐饮和娱乐等商业设施有严格的规划建设要求，不仅通过特许商业经营处批准，而且由特许承租人经营，在财务上与公园管理机构无关，同时改善公园的收入也将从其中获得。
美国国家公园形成了垂直统一的管理体系，在管理体系上，美国的国家公园均由内政部的国家管理局统一管理。
国
家管理局下设10个地区局，分片管理各地的国家公园。
各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务，国家管理局、地区管理局、基层管理局三级机构实行垂直领导，与公园所在地政府没有隶属联系。
该管理体系不仅明确了各级单位的职责，避免了中央政府和地政府的矛盾，而且提高了工作效率。
科学的规划决策系统是保证国家遗产有效管理的有力
工具，这一方面美国也积累了一些有益的经验，如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、总体管理规划-实施计划-年度报告三级规划决策体系等等。
除了管理制度的差异，美国国家公园的解说也成了公园快速发展的重要因素，美国国家公园管理局局长顾问费门?提尔顿（Freeman Tilden）在其1957年出版的《解说我们的遗产》一书中，对国家公园、州立和市立公园、博物馆及类似的文化机构的所谓“解说”这一功能做了如下定义：“解说是一种教育活动，目的在于通过原物的使用、切身体验以及说明性媒介来揭示事物的内涵及其相互关系，而不是仅传达事实信息。
”解说试图达到3个目的：第一个或者说基本目的是帮助游客更好地认识、理解和欣赏他所参观的场所，第二是实现管理目标，第三是增加公众对一个机构的目标或目的的理解。
由此可以明白解说不仅推动了美国国家公园的发展，使游客注意并理解公园的特色也影响游客对公园和自
身所处环境的态度，为理性游园奠定了基础，保护了国家公园并提高了游客的旅行体验质量。
但是目前中国解说大多限于导游，而没有系统和比较专业的解说，在发展官方解说这一块存在很大的缺失，甚至相当一部分的专家、学者对解说的价值都缺乏必要的认识，一方面，严重限制了解说的发展，也是对中国旅游事业的拖累。
因此，现在亟须做的工作之一就是使社会各界认识解说、知道解说的重要性，从而为解说的发展而努力。
但美国国家公园的发展也存在它的不足，自然与文化遗产地不能脱离它所处的周边环境。
美国在这一方面的教训也不少。
美国国家公园局在很长时间内只是关注公园内部的管理事务，没能及早参与处理国家公园外围环境中存在的问题，给国家公园边界内遗产的保护造成了极大隐患。
三、中国风景名胜区发展的方向基于我国的基
本国情，美国国家公园的垂直管理模式可能还无法适应现阶段我国风景名胜区保护与管理的要求，现阶段我国风景名胜区属地管理与部门管理相结合的模式，在一定时段内仍具有其必要性和可行性。
美国国家公园无疑是全球国家公园成功的范例，也是在许多方面值得我国学习的，通过对我国风景名胜区与美国国家公园的对比思考发现，美国国家公园的垂直管理模式是在国家公园的资源与土地归国家所有的前提下，在内政部建立国家公园管理局，实行垂直领导和统一管
理，把国家公园管理人员纳入到国家公务员体系中来，国家大力支持国家公园的各项管理及保护项目，从人力物力上充分满足需求，为保持公园的完整性和真实性，并将其“保存完好”得移交给下一代而建立起来的模式。
而我国风景名胜区的资源与土地权属存在模糊问题，许多风景名胜区的资源与土地归集体所有，或由国家所有但长期由集体使用，同时中央财政难以支付所有风景名胜区资源保护与管理的巨大资金和人员费用，缺乏开展工作的资金保障，因此，并不具备实行美国管理模式的一些前提条件。
在借鉴美国国家公园管理模式和管理经验的基础上，提出了强化风景名胜区社会公益性、建立政府派出型的风景名胜区管理机构、加速中国解说体系的建立与完善，强化遥感监测与人工实地监测相结合模式等改进与完善我国风景名胜区保护与管理工作的措施和建议，对解决当前风景名胜区存在的可持续性利用和保护问题，增强游客文明旅游意识和推进我国风景名胜保护事业发展都具有一定借鉴意义。
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