PPP发展的五个阶段

PPP（公商合作）发展的五个阶段一、探索阶段从上世纪八十年代中期到1993年是我国PPP发展的第一个阶段—探索阶段。

在这个阶段还没有PPP概念，主要模式是后来归结为PPP的BOT。

探索阶段有两个背景：第一，从1978年开始的改革开放吸引了很多境外资金进入我国经济建设的各个领域，随着改革的推进有一部分资金尝试性的进入了基础设施领域。

第二，80年代中期中等发达国家出现了债务危机，为了推动经济继续发展，在土耳其首先出现了BOT模式，然后被其它发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了我国。

在探索阶段，我国没有与BOT直接相关的法规，当时对这种方式是否合法地方心里没底，审批时地方领导往往直接向中央主要领导汇报，中央首肯后地方才批准项目。

探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等，沙角B项目作为BOT受到了国内外广泛认可，饭店项目由于所处行业的原因是否属于BOT项目存在争议。

沙角B电厂已经在15年特许经营期限结束后于2000年成功移交给当地政府，为项目画上了圆满句号。

由于项目较早，项目文件较简单，项目协议只有几页纸。

外商是广东华侨，项目除了商业因素外有回报家乡的意思，这也是项目顺利执行的原因。

沙角B项目也留下了一些教训，比如，由于特许经营期限较短，很多设施的设计寿命较短在移交给政府机构后需要重新建设，这个经验在1994年北京做BOT研究时被写进了报告，在后期大岳做BOT项目时对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。

探索阶段的项目都是投资人发起的，通过谈判方式和政府达成了一致，没有招标的过程。

这些项目也是地方政府自发进行的，没有受到中央政府的关注、总结和大规模推广。

二、试点阶段1994年到2002年是我国PPP发展的第二阶段—试点阶段。

我是在这个阶段开始研究和从事PPP工作的，到现在整整20年了。

国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的，清华王守清教授说他是在这期间到新加坡留学师从著名PPP专家进入PPP领域的。

PPP试点阶段的工作是国家计委推动的，是有组织的，这点不同于探索阶段各地摸石头过河的做法。

1992年初邓小平南巡以及1992年底召开的十四大确立了社会主义市场经济体制，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。

1993年新一届政府成立后国家计委开始研究投融资体制改革问题包括BOT可行性问题。

1993年底国家计委官员下海成立了博拓投资公司，博拓的英文就是BOT，其目的非常强就是要做BOT业务。

博拓公司成立后开始运作北京的京通快速路BOT项目，由于某种原因未能成功，最后还是首创公司代表政府投资建设。

1994年国家计委选择了五个BOT试点项目—广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。

1994年底又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司，英文名Bridge Of Trust的缩写也是BOT，目的同样非常明确要做BOT业务。

大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备，1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。

由此可以确定1994年是BOT试点项目的起点，可以称为中国PPP元年。

1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目的实施提供了法律依据。

这个通知是试点项目启动之后颁布的，从通知中可以看出，第一电力部和交通部参与意味着BOT试点的重点是电力和交通项目，第二外商投资意味着以外资为主。

尽管如此，后来地方政府推出自己的BOT项目时，水务、燃气和区域开发等领域的项目，包括内资参与的项目，也以这个《通知》为法律依据。

在试点期间，联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT法》草案但由于某种原因不了了之。

在国家计委研究BOT期间，1994年北京市计委也立了一个课题研究BOT，我有幸担任了这个课题组的组长。

当时的研究经费有限，国内缺少BOT专家，获取资料的途径也较少，但研究还是取得了较好成果，使我们对BOT有了轮廓性认识，根据研究成果出版了《BOT项目指南》一书。

应该说，当时取得的认识非常重要，对北京市投融资体制改革有启发和参考作用。

在做研究课题期间，课题组和大地桥人员有过接触交流。

1996年我到大地桥公司担任了半年时间的顾问，当时正是来宾B电厂BOT项目的谈判期间，我参与了来宾项目全部谈判过程，在和项目国际顾问及国际投资人接触过程中，我做课题研究期间的很多谜团逐步解开了。

除了国家计委推出试点项目外，各地政府也推出了一些BOT项目，比较典型的有沈阳水厂TOT项目、上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、新疆托克逊电厂项目、北京肖家河污水项目、北京房山大学城项目等。

大岳咨询公司成立于1996年底，作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标顾问参加了成都第六水厂BOT项目的竞标但未中标，后来较多参与了地方BOT项目的咨询工作。

严格讲，这期间的地方BOT项目也是试点项目，有的项目在政府批文里就叫试点项目，不叫试点项目的BOT项目在当地即是开创性的也没有太多其它BOT 项目出现，BOT没有成为地方常规投融资方式。

1997年大岳咨询公司联合国家计委投资司副司长戴公兴结合北京BOT课题研究成果和国家计委BOT试点项目经验编写出版了《BOT项目运作手册》，时任国家计委副主任郭树言担任名誉主编并题词。

国家计委和地方的BOT试点项目涉及的行业是很多的，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。

这些试点项目有的成功了，不仅签订了合同，而且合同得到了执行。

有的失败了，部分没有签约就夭折了，部分签了合同但在执行期间终止了。

无论是成功的还是失败的，这些项目为后来的BOT项目运作积累了重要的知识，基本脉络是：来宾Ｂ电厂—成都第六水厂—北京第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房，其中前两个项目侧重的是国际经验的引进，后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化，其中第十水厂项目相当于从引进向消化的过度项目，这些本土化的合同文本一直到现在仍被国内广泛参考，起到了标准文本的作用。

值得一提的是北京第十水厂ＢＯＴ项目。

尽管这个项目后来经历了工业企业外迁、密云水库没水、申奥成功引致使水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等历史事件，但这个项目在我国BOT发展史上是改变历史的支点项目。

该项目是汪光焘副市长主持的，前期非常规范顺利，招标效果非常好，水价只有预测水价的三分之一，深深的影响了汪市长的观念，使他意识到公用事业改革势在必行。

在第十水厂草签协议后，他主张对第九水厂进行市场化改革，大岳继续担任项目顾问。

在第九水厂项目方案完成但没有实施时，汪市长调任建设部担任部长并很快启动了市政公用市场化改革工作，我们协助建设部城建司完成了《大力推进市政公用市场化指导意见》，该文件于2002年底发布后使BOT从2003年进入了一个新的阶段。

三、推广阶段2003年到2008年是PPP发展的第三个阶段—推广阶段。

2002年十六大提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，以公有制为主体多种所有制共同发展，为PPP的推广提供了理论基础。

十六大精神是建设部2002年底出台《大力推进市政公用市场化指导意见》的大背景，汪部长个人因素是这个文件由建设部出台而不是其它部委出台的原因，后期经常有部委领导问起他们部门能否也出台一个建设部那样的指导意见。

随着PPP项目的推进，建设部又陆续出台了一些文件，包括2004年出台的叫做126号文的《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。

借《指导意见》东风，2003年全国各主要城市掀起了市政公用市场化（PPP）高潮。

2003年春天发生了萨斯，北京等地经济发展受到了严重影响，在萨斯结束后为了完成当年的经济指标各地又临时推出了一批市政公用市场化项目，为PPP火上浇油。

这个期间国内有多少PPP项目，我们没有见到官方统计数据，从大岳提供PPP咨询业务的发展情况能够感受到当时市场的火热程度。

2003年大岳进入了七八个省会或者副省级城市，同时进行的PPP项目从以前每年三个左右直接超过了10个，项目经理出现短缺，大岳现在的总监有一半是从03年开始担任PPP项目经理并成为中国PPP咨询领域领军人物的。

以后年份直到2008年大岳的客户范围每年都会增加三四个中心城市，到2008年同时进行的PPP项目在30个左右。

PPP项目所属行业以污水项目为最多，当时正赶上全国各地建设污水厂的高峰，自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目也都有。

比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、淮南新城项目、北京房山长阳新城项目等。

用目前PPP的概念考察当时PPP项目很多，但第一个称PPP的项目是北京地铁四号线项目。

在PPP推广阶段，市场经济特征非常明显：第一，国外公司、民营企业、国有企业、上市公司同台竞争；第二，市政公用行业作为一个传统赔钱行业，多数项目的竞标过程未受到领导干预，竞标过程公开透明，很多项目的竞争达到了白热化程度；第三，企业八仙过海的竞争结果是溢价频出，效率提高的改革效果开始显现；第四，传统企业受到了前所未有的压力，主动改革的积极性提高。

尽管多数项目是成功的，但由于PPP项目数量增加很快，有些地区思想不够开放项目运作方法不够科学，出现了一定比例的PPP失败项目。

2007年开始国内出现了一股思潮对几十年的改革进行反思，在意识形态领域出现了很大争论。

由于PPP领域出现了失败项目，市政公用行业的个别老同志也开始反思市政公用市场化改革并提出了质疑，在“铁证”面前主管部门也开始犹豫，市政公用市场化改革开始降温，甚至“市场化”这个词汇变得非常敏感，西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件。

受兰州自来水改制成功的影响，2007年西安自来水公司管理层开始积极谋划市场化改革，主动寻找企业的发展出路，大岳咨询被聘为顾问。

业内个别同志注意到了这种趋势，认为应该阻止西安自来水的市场化改革，否则整个自来水行业的国有体制将会受到冲击，他们一方面指责威立雅等国际水务公司，另一方面以供水安全为由影响当地主要领导，最后西安自来水停止了市场化改革。

尽管没有人发现威立雅等国际公司在中国有严重违约记录，兰州、深圳等自来水市场化改革的效果非常明显，自西安自来水终止改革以后，市场化在自来水行业被认为是行不通的，甚至有一次在国家发改委开会时一位行业人士提出如果威立雅投毒谁负责的问题。

应该说，在PPP推广阶段市场经济取得了胜利，大规模的改革出现几个失败项目是正常的，业内人士反思改革也是可以理解的，不能简单理解他们是从个人利益出发的。