建立税收执法权监督制约机制的实践与思考文档

关于推进依法治税的现实思考依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向，既是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的客观需要，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求。

如何正确认识、严格坚持和大力推进依法治税，是各级税务机关和广大税务人员应该深入研究并努力实践的重大课题。

一、观念为先——着眼于牢固树立依法治税观念思想是行动的先导。

推进依法治税必须首先解决思想认识问题，着眼于树立依法治税观念。

目前，在依法治税工作中，还存在着这样或那样的思想认识问题：从领导层来讲，有些领导干部对依法治税缺乏应有的认识和足够的重视，法治观念淡薄，人治思想严重，仍习惯于传统管理和依“长官意志”办事，以致在实践中出现了少数以言代法、以权压法和权力滥用等问题；有些领导干部对依法治税虽然有一定的认识，但面对财政管理体制的制约和税收计划任务的左右，面对来自方方面面的阻力和干扰，显得望而却步、裹足不前、不敢作为。

从执法者来说，有些人头脑里“官本位”、“税老大”意识作祟，习惯于居高临下、随意执法，对法律上的约束感到不舒服，对依法治税很不情愿；有些人受传统的法律是治民工具观的深刻影响，一味强调纳税人要依法纳税，却很少讲执法者也应依法征税，甚至有的把执法权变为自己随心所欲的工具。

就纳税人而言，有些是依法纳税观念不强，受自身利益驱使，千方百计欠、偷、骗、抗税，致使国家税款严重流失；有些人虽然依法纳税观念和依法维护自身权益意识在不断增强，但由于“后顾之忧”，即使自身权益受到侵害，多数也不敢诉诸法律予以维护。

解决这些问题，必须进一步统一和提高思想认识。

从理论上讲，税收的本质特征，决定了一切税收活动都必须依法进行，同时也决定了依法治税在税收工作中的核心地位。

从实践来看，依法治税是正确处理征纳矛盾的根本方法和唯一途径。

这一主要矛盾所具有的长期性、复杂性和艰巨性充分表明，依法治税是税收工作永恒的主题。

依法治税是税收工作的核心和灵魂，是指导税收工作的基本原则，是统揽税收工作全局的根本指针，也是衡量税收工作的主要标准。

关于税收征管能力建设问题的思考税收征管能力是指税务机关和税务人员贯彻执行税收政策、组织税收征管活动的能力和素养。

它是衡量税收征管质量与税收征管效率的重要标尺。

一、加强税收征管能力建设的重大意义（一）加强税收征管能力建设是税务机关贯彻落实党的十六大和十六届四中全会精神的迫切需要。

党的十六大指出，各级干部要提高科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法行政和总揽全局等五个能力；党的十六届四中全会提出全面加强党的执政能力建设，这对于巩固党的执政地位，提升党的执政水平，加快全面建设小康社会步伐具有重要意义。

具体落实到税收征管上，就是加强税收征管能力建设。

（二）加强税收征管能力建设是现代税收管理的本质要求。

现代税收管理与传统的税收管理相比有四个明显特征：一是着眼于税收管理的战略设计，把握税收管理的发展规律及其前瞻性。

二是着眼于研究税收信息化，探寻信息化支持下的专业化税收管理新格局。

三是着眼于税收管理精细化，注重通过严管理、细管理来提升管理绩效。

四是着眼于人本管理和价值管理，坚持以人为中心，注重激发人的潜能，调动人的积极性。

现代税收管理特征告诉我们，必须用现代的、战略的思维去系统地审视税收征管工作，从体制机制、组织结构、岗责流程、信息控制、风险预警、绩效评价、征管资源的科学配置等诸多方面重构税收征管体系，全面加强税收征管能力建设。

（三）加强税收征管能力建设是税务机关基于税收征管工作的现状而面临的一种现实的选择。

近几年来，各级税务机关注重征管体制、机制、方法、手段的创新，税收征管工作得到有效加强，为实现税收收入的持续高位增长作出了重要的贡献。

但是，税收征管工作的形势不容乐观：一是虽然初步建立起了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管新模式，但这套征管新模式的反偷漏税功能比较脆弱，没有为有效抑制偷漏骗税提供内生的动力。

二是新征管模式虽然体现了分权制约的内部控制原则，管理的专业化程度较高，但征管工作的整体协调效能不高。

浅议“两权”监督机制浅议“两权”监督机制无非[摘要]强化税收执法权和行政管理权监督制约是依法治税、从严治队的关键，是遏制干部为税不廉的有效途径。

认识、教育、监督、人事改革、落实等工作不到位是目前不廉税案时有发生的根源。

要进一步遏制这些违法行为，需要加强领导监督，监督领导；创新教育方式；完善相关制度；找准监察重点，抓好违纪违法案件的查处工作；全面推行政务公开，深化“两权”监督；充分利用信息化实现科学监督；进一步加强纪检监察队伍建设，提高纪检监察的战斗力。

[关键词]“两权”监督机制税务机关作为国家机器的组成部分，拥有税务执法权和行政管理权。

事实已经证明，权力集中的地方，是极容易产生腐败的地方。

尽管近年来，国税机关通过加强干部教育，出台税收执法权和行政管理权相关制度，推行政务公开和责任追究，聘请社会监督员、增加监察力量，加强外部监督，运用现代信息技术代替部分手工操作，减少人情税、关系税，“两权”监督工作取得了一定的成效，但国税干部贪污腐败案件仍屡见不鲜。

“两权”监督薄弱点在哪里，今后的改进方向等问题仍需要我们进一步探究。

一、当前“两权”监督存在问题和薄弱环节“两权”涉及面广，干部素质参差不齐，制约机制还不够完善，尤其是对某些环节与环节的交叉口、衔接点上还存在“死角”和“盲区”，由此引发了一些问题，具体表现在：（一）认识不到位。

少数领导干部，对坚持“两手抓、两手都要硬”认识不足，开会讲一讲，会后既不当表率，也不认真抓落实，还有私心杂念。

尽管规定每周定时进行政治、业务、理论学习，担一些单位普遍存在重业务学习，轻政治学习现象，向下压任务、催进度的多，对干部的思想道德教育少。

一些干部学习理论的兴趣不浓，自觉性不高，把学习看作是可有可无的事情，有些甚至出现了理论信念动摇、宗旨观念淡化、思想空虚、精神贫乏的现象。

少数干部怕多做事多出错、做错事被追究，因此对工作只求过得去，缺乏进取心、创造性和积极性，对集体的事情，缺少热情，有的甚至漠不关心。

精心整理浅议推进依法治税存在的问题及对策国务院自1988年提出“以法治税”到1998年3月发布《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》以来, 我国依法治税工作走过了一段艰辛曲折的历程, 通税收执深蒂固还存在官意志”办事, 以致在实践中出现了少数以言代法、以权压法和权力滥用等问题；有些领导干部对依法治税虽然有一定的认识, 但面对财政管理体制的制约和税收计划任务的左右, 面对来自方方面面的阻力和干扰, 显得望而却步、裹足不前、不敢作为。

从税收执法者来看总是以管理者自处, “官本位”、“税老大”意识作祟, 习惯于居高临下, 缺乏执法为民的宗旨意识, 从而严重地侵蚀了我国初步建立起来的税务行政法律制度。

严重束缚着依法治税进程。

（二）岗责不分要求不明导致执法过错无法追究有些地方由于没有建立完整完善的税收执法岗责体系或执行不力而造成岗责不, 端,,益或因财政包干税收收入量入为出与本位主义观念作崇等原因, 便出现诸如个别税务干部法制意识弱, 执法水平低而不顾税收政策规定为纳税人擅自乱开减、免税口子, 有的因税为私、以权谋利执法犯法现象；也有因税务执法不严、税务审核把关不牢被投机纳税人钻了空子。

如假外资、假下岗再就业优惠等；有的因税收执法不严而被纳税人假停歇业、假销户现象, 给纳税人钻了疏于管理的漏洞。

同时, 地方政府在当地财源有缺口而为了完成上级分配的财税任务时, 又不得不变着法子：上有政策下有对策。

买税卖税、垫税, 收过头税或有税缓收或不收, 有的为了地方财力税款入库时擅自改变入库预算级次；有的以招商引资为名大搞地方保护主义, 有的甚至出台与上级税收政策法规相违背的地方规范性文件、有的未严格履行执法程,短缺、权,角度看都有很大的欠缺, 从而严重地影响了税收刚性发挥。

同时, 考虑地税部门双重领导的特殊情形, 地税工作的开展还离不开当地政府的大力支持与协作, 在法制意识还不很健全的情况下, 有关职能部门不能很好地支持配合税务机关工作, 个别地方仍然存在党委政府领导干预税收等“权大于法”现象。

研究报告（四）山东省国家税务局税收科学研究所 2005年4月11日关于健全和完善税收执法监督体系的实践与思考淄博市国家税务局局长张文泉依法治税是依法治国基本方略在税收工作中的具体体现。

自2001年新《税收征管法》颁布和全国税务系统依法治税工作会议召开以后，各地对进一步完善税收执法监督、推进依法治税工作进行了多方面实践和理论探讨。

我们在认真贯彻落实依法治税会议精神的基础上，紧密结合本地实际，将税收执法监督与税收信息化相结合，科学划分岗位职责，大力推进制度创新和体制创新，健全和完善税收执法监督体系，推动了依法治税工作不断走向深入。

一、健全和完善税收执法监督体系的必要性健全和完善税收执法监督体系是依法治税的必然要求，是对税收执法权在税收领域的监督和制约。

依法治税是依法治国、依法行政的重要组成部分，是新时期税收工作的灵魂和立足点。

其基本要求是纳税人依法纳税、税务机关依法征税。

推进依法治税的关键在于依法治“权”，通过健全对税收执法权的监督制约体系，规范执法行为，促进依法行政。

市场经济是法治经济，以不断发展和完善的税收执法监督体系推动税收工作的法治化，是社会主义市场经济发展的必然要求。

健全和完善税收执法监督体系是法律内在要求在税收领域的体现。

行政行为是行政主体行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为，其特征之一就是从属法律性，即行政行为是执行法律的行为，必须从属于法律，有法律依据。

税法主体的权利义务是由法律加以规定的，税收法律主义原则要求课税要素法定、课税要素明确，税收稽征只能在法律的授权下进行而不能超越法律规定。

要确保税收执法权依法定课税要素和法定征收程序行使，必须以健全和完善的税收执法监督体系对税收执法权进行监督制约。

《税收征管法》第十条、第十一条加强监督制约的要求，是法律内在要求的具体体现。

健全和完善税收执法监督体系是现代管理理论的要求。

现代管理理论认为，管理职能包括计划、组织、人事、领导和控制，其中控制职能是为确保目标实现而对行为进行的“衡量与矫正”。

浅析当前税收执法中存在的主要问题及对策论文摘要从我国的税收实践来看，税收执法还不尽人意，不同程度地存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。

这些现象的存在，影响了我国税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。

依法治税要求税务机关在执法过程中按照税收法律、法规严格进行征收管理，做到“有法可依，有法必依，违法必究”。

在对国家履行职责义务的同时，保障纳税人的合法权益。

但在现实税收执法中，依法治税原则的贯彻落实却受到各方面因素的干扰。

主要表现为: 税收计划管理与推进“依法治税”之间的矛盾；“地方政策”代替税收法律的问题严重；税务机关执法存在的问题；纳税人纳税意识淡薄，偷逃税普遍等方面。

通过对税务执法问题成因的分析，我们会发现，税务执法依据不完备；尚待建立健全的税务司法保障体系，难以为税务执法提供强有力的后盾；征收管理力度不够；税收环境不够理想都是影响税收公正执法的羁绊。

清除依法治税的障碍是一项长期而艰巨的任务，是一个复杂的系统工程，必须将其放在依法治国的高度来认识和解决。

应从以下几个方面着手：一是加强税收立法，健全税收法律体系;二是提高全民纳税意识和护税观念；三是改进征管，完善内部制约机制；四是完善机制，创造良好的税收环境。

关键词：依法治税税收执法税收环境税收立法征收管理从我国的税收实践来看，税收执法还不尽人意，不同程度地存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。

这些现象的存在，影响了我国税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。

一、税收执法中存在的问题税收计划管理与推进“依法治税”之间的矛盾目前制定税收计划任务的主要依据是上年税收完成数和计划年度预计的经济增长速度。

税收计划指标的确定存在较大的主观性和随意性。

与客观经济发展和税源变化很难保持协调和一致。

税收计划的指令性使各级税务机关把完成收入任务作为至高无上的奋斗目标。

出现任务“紧张”时，政策服从于任务；任务“宽松”时。

藏富于地方；任务“适中”时，区别对待。

更为严重的是在一些经济发展速度较慢，税源不充足的地区，大量存在“收过头税”、“寅吃卯粮”、“税收附征”、变相包税的现象。

加强地税基层部门“两权”监督的实践与探索摘要：地税基层部门“两权”（指税收执法权和行政管理权，简称“两权”）的行使几乎涵盖了基层工作的全部内容和过程。

因此，对地税基层部门开展反腐倡廉建设工作的重点和核心就是对税收执法权和行政管理权“两权”运行的全过程进行有效的监督和制约。

对县局以下的地税分局（所）、办税服务厅、稽查局以及有管理权和审批权的相关股（室）等基层部门加强监督，是我们开展“两权”监督的重点，也是本文论述的主要监督对象。

关键词：基层部门；“两权”监督abstract: the land tax grassroots department “two rights” (tax refers to perform and administrative power, hereinafter referred to as “two rights”) from the exercise of covers almost all of the grass-roots work content and process. therefore, the department of land tax onanti-corruption construction work and focus of core is to perform and tax administrative power “two rights” run the whole process of the effective supervision and restraint. the following land tax bureau to county office (have), tax services agency, jizhaju and and administration and the new rights related stocks (room) the department such as strengthening supervision, is we carry out the “two rights”of supervision of the key, is also the paper discusses mainsupervision and object.key words: the department. “two rights” supervision中图分类号：d267文献标识码： a 文章编号：一、地税基层部门“两权”监督的主要内容收减免以及处罚等环节监督；二是对基层部门行政管理权的监督，重点是对人员岗位管理的监督和对财、物管理的监督。

关于税务系统构建惩治和预防腐败体系的实践与思考目前，税务系统惩治和预防腐败体系（以下简称“惩防体系”）的基本框架已经初步形成。

如何组织落实好惩防体系各个机制在本地区本部门的试行工作，使各个机制更符合本地区本部门实际，真正形成环环相扣、制约有效的惩防体系，在党风廉政建设工作中发挥出更大作用，已成为当前各级税务机关思考和探索的深层次问题。

几年来，云浮市国税系统以中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和总局出台的税务系统惩治和预防腐败体系实施办法以及相关法规制度为指导，在组织落实惩防体系工作上以“笨鸟先飞”的姿态进行了一系列积极的尝试和探索，并已取得了初步成效。

本文是笔者总结全市国税系统近年来在构建惩防体系工作上的一些经验和做法，希望能为贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》（以下简称《工作规划》带来些启示。

一、我局在构建惩治和预防腐败体系的实践（一）建立健全责任明确的惩治和预防腐败领导体制强有力的组织领导机构是开展惩治和预防腐败工作的组织保证。

近年来，我局先后成立了党风廉政建设领导小组、纪检监察案件审理领导小组、廉政文化建设领导小组、预防职务犯罪工作领导小组等组织领导机构。

为了防止组织领导机构“徒有虚名”，我局不仅在成立各工作领导小组时明确责任，落实到人，而且在相应的工作方案中也把领导小组各成员所负责的具体工作详细列明。

此外，还根据各时期领导小组成员工作职责的变化而适时进行调整，确保领导小组成员不缺位，保证领导小组各成员在具体工作中能够发挥出应有的作用，从而使整个惩治和预防腐败工作都置于一个强有力的组织领导机构的管理中。

同时，还着力建立领导、部门、岗位“三位一体”的党风廉政建设责任制体系，并以各级纪检监察部门为“主办部门”，根据各级各部门的职能把党风廉政建设责任进行了分解，从而在全市国税系统中形成了党组统一领导、职能部门各司其职、业务部门齐抓共管、干部职工全员参与的齐抓共管工作格局。

关于当前依法治税问题的系统思考依法治税是依法治国的重要组成部分，是依法行政的必然要求。

近年来，各级税务机关大力推进依法治税，极大地促进了税收法制化进程，使税收执法工作取得了明显成效。

随着我国社会主义市场经济的发展和法制建设的不断加强，对依法治税提出了更高的要求。

因此，依法治税仍然是税务机关当前面临的迫切重要的任务。

一、现存问题（一）税法体系不够完善。

一是目前的单行税法多为暂行条例、办法等行政法规，由人大立法的真正意义上的税收立法较少，使我国的税收法律显得相对薄弱。

“我国现行的19个工商税收实体法和程序法中，只有3部是经最高权力机关立法的税收法律，其余16个法规均是全国人大及其常委会授权国务院制定的暂行条例”。

[1]由于缺少税收基本法作为税收法律体系的统领，使税法和宪法有关涉税内容难以衔接，出现了明显的空档，税收法律体系难以达到严密合理，影响其法律效力。

二是税收法律体系不健全，具体表现为，税收领域中有些法律、法规不符合法理，下位法与上位法之间存在冲突，有的法律规范不健全，有的同位阶的规范性文件互相矛盾，造成税务部门内部“依法打架”的情况时有发生；三是税法与其他部门之间缺乏联系与互补，形成不了有机的整体，导致银行、工商、司法等部门在如何配合依法征税上存在不协调现象，缺乏法律约束。

（二）税收环境不够理想。

一方面，存在地方政府干预税收执法工作的现象。

在现行财政体制下，一些地方政府领导为了当地的利益，对税收工作进行行政干预，有的越权制定与统一税法相悖的文件，有的擅自决定减免国家税收，有的通过各种媒体向社会公开宣布无权作出的税收优惠政策；有的用隐蔽的方法违规减免缓国家税款；有的通过权利向税务部门施压，寅吃卯粮进行预征。

另一方面，由于一些税务人员依法行政、依法治税的意识不强，“个别税务干部甚至与犯罪分子内外勾结，同谋参与虚开增值税专用发票、骗取出口退税等犯罪活动，使依法治税工作受到严重损害”[2]。

（三）管理职责不够明晰。

对进一步做好“两权”监督检查的思考临县地税局加强对税收执法权和行政管理权的监督检查（以下简称“两权”监督检查），是税务系统从源头上预防和治理腐败的重要举措，这一机制的实施，为加强党风廉政建设拓宽了新思路，开辟了新途径，显示出了强大的生命力。

在新的形势下，进一步深化“两权”监督检查，对于提高地税系统的党风廉政建设水平，全面完成税收工作任务，具有十分重要的意义。

一、对“两权”监督检查的理性认识（一）深化“两权”监督检查是从源头上预防和治理腐败的关键环节失去监督的权力，是腐败产生的主要根源。

地税干部处在社会改革的浪尖上和各种利益矛盾的焦点上，接触的是形形色色的人，面临的是各种利益的诱惑，稍有不慎，极有可能陷入以权谋私的泥潭。

因此，预防和治理腐败必须改变过去传统做法，应在治官、治权、控权上下功夫。

通过对“两权”运行的全过程进行全方位的监控，让一些想搞腐败的人失去机会、失去空间、失去条件，从而达到从源头上治理腐败的目的。

（二）深化“两权”监督是实现地税系统内部管理规范化、科学化的根本保证税务机关发生的税款流失、混库、经费管理不规范等违纪现象，虽然其起因多种多样，但疏于管理，行为不规范，是诱发上述问题的主要根源。

通过“两权”监督检查，可以使各级地税机关和地税干部努力实现管理的规范化和科学化，在执法和行政工作中处处依法办事。

从源头上堵塞各种漏洞，从根本上铲除权力滥用的土壤和条件。

“两权”监督检查，涵盖了税务机关对外执法、对内行政的方方面面，抓好“两权”监督检查有助于关口前移，保证依法治权目标的实现。

（三）深化“两权”监督检查是切实提高干部队伍素质的有效途径“两权”监督检查一个重要内容是通过建立结构合理、配制科学、程序严密的权力监督机制，完善互相制约、上下联动、内外结合的权力监督网络，进行分解权力、规范权力、监督权力，确保各级地税干部真正做到公开、公平、公正使用手中权力。

“两权”监督的最重要环节是必须加大教育力度，通过运用各种教育手段，使每个地税干部成为“两权”监督检查的实践者和执行者，同时在“两权”监督检查中把治标与治本、教育与管理、自律与监督、预防与纠正、惩戒与保护紧密结合起来，干部在监督和制约中得到锻炼、受到教育和保护，使地税队伍的整体素质得到提高。

关于做好当前税务纪检监察工作的几点思考新时期的市场经济条件下,纪检监察的职能尤显重要,对纪检监察工作提出了更高的要求, 尤其对行政执法的税务部门来说, 必须适应新形势, 全力做好税务纪检监察工作, 税务机关纪检监察工作主要是服务于带好队, 收好税, 对如何做好税务纪检监察工作, 本人认为需从以下几个方面着手。

一、立足税务工作,躬行“ 三个代表” ,全力打造税务纪检监察工作新局面,为部门本职工作夯实基础。

“ 三个代表” 重要思想是在新的历史条件下, 全面加强党的建设的伟大纲领, 是指导反腐倡廉的强大思想武器。

税务部门的纪检监察,要以学习“ 三个代表” 重要思想新高潮为契机, 努力提高工作水平, 把“ 三个代表” 重要思想贯穿于纪检监察工作的全过程, 为税务事业的健康发展保驾护航。

1、坚持服从服务于税收中心是提高税务纪检监察工作水平的指导思想税务部门的纪检监察工作属于上层建筑, 具有上层建筑的本质属性,按照“ 三个代表” 重要思想的要求, 税务部门的纪检监察工作要服从服务于税收中心工作, 树立全局观念和大局意识。

反腐倡廉各项工作措施的提出、制度的确定和实施, 要紧扣税收主线, 把促进税收中心工作作为考虑和处理问题的出发点和归宿。

坚持“ 三个有利于” 的标准, 正确看待和处理社会主义市场经济体制中税务部门面临的新情况、新问题, 注重保护和调动干部职工的工作积极性, 对有利于经济发展的税收政策措施要坚决维护, 对依法行政、正确执行税收政策的干部要旗帜鲜明地给予支持和保护。

服从服务于税收中心, 还要体现在监督工作要渗入税收业务之中, 找准切入点, 对税收征管过程中的重要环节进行监督检查。

如与税务稽查有机结合, 建立纪检监察与税务稽查联系制度, 税务稽查在查办涉税案件中掌握的税务干部违纪线索及时移交给纪检监察部门, 形成既查外又查内的整体合力。

纪检监察还可参与税收执法检查、内部财务检查、基建工程招投标、大型办公设备购置和工程招投标等活动, 从中发现违纪问题和制度上的漏洞, 以及时采取有效措施纠错堵漏。