制度化与灵活性：政府购买服务的评估与监管策略研究

制度化与灵活性：政府购买服务的评估与监管策略研究作者：徐凯赟来源：《人文杂志》2017年第07期内容提要本文通过对W市政府购买社会组织服务的评估与监管现状进行分析，探讨制度化与灵活性成为目前我国政府购买服务评估与监管策略的现象。

研究发现，制度化与灵活性策略是我国政府与社会互动建构的产物，是我国政府职能转移和社会转型发展过程中的策略选择。

当前制度化没有形成广泛的价值认同，在制度执行中将预先设置的监管机制和评估体系弃之不用，更多采用灵活性的“变通方式”，由此造成不良后果。

加强购买服务的评估与监管需要制度的价值认同和新的分析思路。

关键词购买服务社会组织评估与监管策略〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2017）07-0119-06一、现象与问题在国家治理能力和治理体系现代化的发展战略中，政府与社会的关系是一个核心议题。

政府购买服务①本质上是一种以实现公共利益为前提的政社合作治理，②是我国推进政府职能转移和激发社会活力的重要突破口。

当前全国各地政府购买服务的创新探索呈方兴未艾之势，③但在决策、监督、评估与问责等机制不健全的情况下，政府购买服务的问题丛生，如计划性不强、购买范围不清、购买程序不规范，④一些社会组织为了取得购买服务的项目资金向政府寻租，或在项目评估中做假。

面对政府购买服务中的种种问题和困境，强化评估和监管的制度建设成为逻辑必然。

国务院办公厅2013年9月出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，各级地方政府也出台了专门政策文件。

但是，制度化的理性建构在实践中并没有带来制度化的“理想图景”，政府购买服务的评估和监管实践没有按照预先制度设置的监管机制和评估体系来进行，更多是以灵活性的“变通方式”——非正式的行政化方式进行（如领导走访、突击检查、见面会、座谈会等），这在政府购买服务经验丰富、制度化程度较高的上海也是如此。

王晓琼：《政府购买中的公共服务质量控制研究》，硕士学位论文，上海交通大学，2012年，第21页。

政府购买服务的评估与监管的制度化强制与灵活性执行共存。

如何理解这种在政府购买服务的评估与监管中出现的现象？它是一种策略性的存在吗？这种评估与监管策略的现实基础是什么？本文通过对已有研究文献的检视和对W市的考察，尝试说明这种政府购买服务的评估与监管策略所蕴含的行为逻辑。

二、有效治理的深刻矛盾：制度化与灵活性现象的产生制度化与灵活性是有效治理中一对难以调解的矛盾：一方面，有效治理要通过制度化手段达到令行禁止的治理效果；另一方面也需要因地制宜的灵活性。

政府购买服务的评估与监管的制度化是指通过一定的政策文件对政府购买服务的评估与监管行为进行规范和强制，从而使政府购买服务行为由不规范向规范、由无序到有序发展，达到政策要求的一致性和统一性；灵活性是指在政策执行中应对制度强制的策略和理性选择，是对制度强制表现出的一种因时、因地的变通性和适应性，而不是随意性或非理性。

制度化总是与合法性、稳定性相联系，“实现政府购买服务的制度化，能够确保购买服务的稳定性、连续性与可预期性”；徐家良：《政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究》，《國家行政学院学报》2016年第1期。

灵活性一般与非正式、偶然性相关联，但本文所关注的灵活性是一个中性意义上的分析概念，其受制于制度化，并在制度化的范围内发展，制度化不能杜绝灵活性，“在规范政府购买服务操作流程的同时，也需要有合理的灵活性”。

吴帆、周镇忠、刘叶：《政府购买服务的美国经验及其对中国的借鉴意义——基于对一个公共服务个案的观察》，《公共行政评论》2016年第4期。

这里的悖论是：一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性越大。

周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

灵活性是制度化完善的保障，否则刚性的制度容易造成政策执行困境，产生偏离制度与政策的灵活性。

1.制度化：自上而下的理性建构在新制度主义视野下，制度环境奠定了非营利组织与政府互动关系的逻辑基础，成为影响政府购买服务成败的关键因素。

蔡长昆：《制度环境、制度绩效与公共服务市场化：一个分析框架》，《管理世界》2016年第4期。

政府自上而下加强制度建设，目的就是要保障购买服务合法、规范、有序，促进其稳定、持续发展。

国务院颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》之后，各级地方政府先后颁布了相关政策文件。

据王名等人统计，有49个各级地方政府出台购买服务的专门政策文件，其中24个文件中对社会组织的购买资质提出了要求和规定，18个地方政府的政策文件中设定了必要条件和优先条件。

王名等：《社会组织与社会治理》，社会科学文献出版社，2014年。

W市在政府购买社会组织服务的制度建设上的表现非常出色。

2012年，W市社会组织的一套文件引起了全国关注。

即《W市关于加快推进社会组织培育发展的意见》，民政部领导评价“是迄今为止，在社会组织登记管理体制改革上、扶持社会组织发展上和促进社会组织发挥作用上，全国最先进、最完善、最有意义的一套文件”。

在这套文件中包含了《W市社会组织评先评优实施办法》和《关于建设社会组织服务平台的指导文件》等制度。

2013-2014年，W市连续出台了《关于W市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案的通知》《W市人民政府关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（简称《实施意见》）《政府职能向社会组织转移暂行办法》，根据《实施意见》编制了《2014-2015年W市政府向社会力量购买服务年度指导目录通知》《W市政府职能向社会组织转移目录（第一批）》《W市本级具备承接政府职能转移条件的社会组织目录（第一批）》。

同时，为配合W市政府购买服务，W市财政局还出台了《政府购买服务预算管理办法》《政府购买服务采购管理办法》两个配套操作制度。

“五办法三目录”和两个配套操作制度构成了W市政府购买服务的一整套制度体系。

通过自上而下的制度化建构，“场域中的行动受到主导性制度逻辑的引导”。

许源：《购买场域中的组织特征及其制度逻辑：政府购买服务供给市场研究》，《学习与实践》2016年第1期。

学术研究反映了这种制度化建构的过程，并且关于政府购买服务评估与监管的对策建议绝大部分集中在制度建设方面。

相关内容参见周俊：《政府购买公共服务的风险及其防范》，《中国行政管理》2010年第6期；李一宁等：《推进政府购买公共服务的路径选择》，《中国行政管理》2015年第2期；苏明、贾西津等：《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》2010年第1期；王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社，2010年；敬乂嘉：《从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展》，《中国行政管理》2014年第7期等等。

这些建议可以分为三个层面：第一，在评估与监管主体上，政府应建立基于责任的风险防范框架，应加强合同管理、建立资金监管机制；建立第三方机构评估机制，发展独立的第三方监督机构，如会计事务所、审计事务所等。

第二，在评估与监管内容上，要针对不同的购买项目有针对性的设计；认真做好经济性监管与社会性监管。

第三，在评估与监管方式上，要建立实时动态评估监管体系，对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都要制定实时动态的管理办法、纳入相应的监管部门；建立购买信息公共平台、项目审计制度、绩效评估机制、投诉处理机制、责任追究机制。

这些研究建议不断丰富、深化，为我们认识政府购买服务的评估与监管的制度化拓宽了视野，同时学者们的研究成果也进一步强化了政府的信心，推进政府购买服务制度化的发展。

2.灵活性：制度强制的应对策略在实际操作层面，制度、政策会表现出各种变通现象，这种变通现象本文称之为制度强制的应对策略，即灵活性。

这种变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作，孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，《清华社会学评论（特辑）》，2000年。

是通过因地制宜的地方性机制来完成上级政府规定的任务。

应星：《大河移民上访的故事》，三联书店，2001年。

这种制度化强制和灵活性执行的共存现象存在于众多行政部门和行政工作的众多方面。

周雪光认为有三种不同性质的执行“灵活性”：最为主要的一种形式是政策本身留有许多执行灵活性的空间；第二种“灵活性”情形体现在用不同手段或在不同领域渠道之间实行资源转移以完成某项任务；第三种“灵活性”是出于私欲目的歪曲执行合理的政策，这是现实中要防范和杜绝“灵活性”。

周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》2009年第12期。

实际上，执行的“灵活性”并不表示非理性和随意性，也是一种理性的选择。

制度的执行者面对实际工作中隐含的可能性风险会研究出一系列应对策略。

每一种风险选择都是理性思考的结果，并通过对风险问题的理性化分析寻找出确定性的规则。

周菲：《风险决策中的认知心理学问题》，《辽宁大学学报》1999年第4期。

如果用社会行动者的角度来理解政府在购买服务的评估与监管行动的话，其执行的“灵活性”是对存在风险的理性分析之后所选择的最低风险应对模式（或者是所认为的最安全模式）。

正如科尔曼所言：局外人认为行动者的行动不够合理或非理性，并不反映行动者的本意。

用行动者的眼光衡量，他们的行动是合理的。

[美]科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社，1990年，第22～23页。

从一位民政局的工作人员向我们诉苦中，可以看到他们为降低行政风险所做出的理性选择和应对策略：实行直接登记以后，我们现在工作压力更大了，一方面社会组织数量激增，另一方面原来的业务主管单位变为业务指导单位之后，对社会组织采取撒手不管的态度，而我们的人员没有相应的增加。

面对全市7000多登记在册的社会组织，我们的评估与监管工作只能干着急，执行起来力不从心，有时也只好采取一些变通或者简化的措施。

（访谈记录20160413A）另一位公务人员更直接道出政策执行的苦衷：不按制度执行后果是很严重的，要问责、受处分，但严格按制度执行几乎是不可能的，比如作为监管部门，我们人员不足，現有人员忙于登记工作，无暇顾及监管、评估事务；另一方面我们缺乏调查取证相关的专业人员，具有执法资格的人员也不足，更不用说监管还需要其他部门的配合了。

（访谈记录20160413B）在当前政府购买服务的评估与监管实践中，合同协议规定笼统，评估与监管更多通过领导走访、座谈会、见面会等方式进行，即便是购买服务制度建设相对成熟的上海也是如此；大部分政府在评估承包方服务时采用的还是传统的行政化的方法，如不定期检查等，普遍缺乏科学系统的评价监管体系，尤其是缺乏专门人员对服务提供过程中的技术问题的监管。