第2章_行政环境

• 雷格斯强调，现实中纯粹的融合型（农 业社会）或衍射型（工业社会）都是不 存在的——无论哪一个国家，其行政系 统都或多或少存在一些棱柱型（过渡型） 因素。
2.2 经济环境及其对行政管理的影响
• 2.2.1 经济环境及其构成 • 2.2.2 经济环境的主要因素及其对行政管 理的影响 • 2.2.3 我国现行经济环境的基本特点及其 对行政管理的影响
图2-7 计划-市场的资源配置机制连续体
世界各国经济体制
计划配置方式
计划-市场的过渡
市场配置方式
• 行政系统对于经济体制的反作用表现在： • ①特定的经济体制是在特定的行政系统 地推动下实现的，如我国的经济体制改 革。 • ②各国的经济体制有效运行要依靠行政 系统的支持。
• 3、科技发展水平对行政管理系统的影响 • 科技发展水平自然就是指一个国家的科 学与技术的发展程度。 • 邓小平：“科技是第一生产力”； • 国内外学者也都把科技作为一种经济力 量因素。
融合型行政模式
棱柱型行政模式
1、与农业社会相适应的是融合型行政模式 （FusedModel）
• 特征： • 社会结构混沌不分，如同折射前的自然光； • 以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工。 与之相适应，行政行为与其他行为，如政治行为、 立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的， 没有专业化的行政机构，因而行政效率低下。 • 其权力来自君主，官吏来自非凡阶层，实行世卿 世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于 政府政策，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。
• 实际上，到2003年底，按国民生产总值排名， 中国已成为世界第7大经济体；而按“购买力 平价”计算已经成为仅次于美国的第二大经济 体。 • 但是由于GDP基数小、人口多，中国在世界 GDP总量中所占比重没有大幅度上升。2004年， 世界GDP达到406705.38亿元，其中美国GDP占 28.5%，日本GDP占11.48%，中国GDP占4.06%， 居世界第7位，但中国人均GDP在全球184个国 家和地区中居100位左右。
• 根据系统论的观点，任何组织或个体都 不可能是绝对封闭的刚性系统，必然存 在着与外在环境的物质、能量和信息交 流。
• 2、行政环境 • 行政环境是指处于特定行政系统边界之 外的，能够对该系统的存在、运行与发 展产生直接或间接影响的各种事物与情 势的总和。
• 行政环境的基本属性： • ①复杂性：行政环境是行政系统边界之 外能够对该系统产生直接或间接影响的 各种因素的集合。
• 行政生态学是一门运用生态学的方法来 研究行政现象和事实的科学，它涉及到 社会环境、文化环境、心理环境和生理 环境四个方面，它的创立开辟了行政学 研究的新领域和新视角，标志着行政学 研究的进一步深化。
行政生态学的创始人——高斯
• 高斯（John .M.Gaus），美国哈佛大学教授。 • 1936年发表《美国社会与公共行政》的论文, 提出了行政管理与行政环境之间的关系问题； • 1947年，出版了《政府生态学》，阐述了政府 及行政行为与社会环境相互关系的重要性， “研究公共行政，必须研究它的生态问题”， 强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创 了从社会文化的角度研究公共行政的先例。
2、宏观、中观与微观环境
• 划分的依据是行政环境对特定行政系统 的作用与影响层次。 • “一个社会组织可以被看成是由策略、 管理与操作三个层次的子系统构成的一 个有机系统。” • ——帕森斯（美）
• 宏观环境是能够对行政系统策略层次的 存在与运行产生直接或间接影响各种因 素。 • 其中影响的“策略层次”是指空间、时 间，以及导向。
• 中观行政环境的划分不仅仅是针对行政 系统管理层次而言的；还应该包括相对 于特定行政系统的局域性的构成成分及 其影响的局部性。
• 微观行政环境通常是指行政组织的工作 人员在行政活动中所要接触的各种影响 因素。
3、国际环境与国内环境
2.1.3 行政生态模式
• 行政环境的研究属于行政生态学，这是 美国学者于20世纪30-60年代将生态学理 论与研究方法引入行政学研究而产生的 一个行政学分支学科。
• 经济力量对行政系统的影响表现在两个 方面——
• ①经济力量直接决定社会的生产力发展 水平，决定着该社会的经济发展阶段， 进而决定着行政管理的规模和模式。 • ②经济力量决定着社会的财富总量，决 定着行政系统可能获得的收入和支出规 模，进而决定着行政系统的职能与规模。
• 当然，行政系统并不是被动地受制于经 济力量，它会通过一定的行政手段和措 施对社会经济力量施加影响——反作用 于经济力量，或正面或反面。
图2-2 行政系统的复杂性、相关性和综合性
政治因素
行政系统
经济因素
文化因素
• ②相关性与综合性 • 相关性是指构成行政环境的各种因素之 间存在着相互影响； • 综合性是指构成行政环境的各种因素对 行政系统的产生、发展的共同影响—— 以合力的形式发生作用。
• ③层次性 • 构成行政环境的不同因素对于行政环境 的影响存在的差异。
• 行政系统也可以通过各种手段调整社会 经济结构。 • 如不同国家的国有化问题—— • 弱势政府时期，国有经济微乎其微；强 势政府时期，国有经济比重明显上升： 一般为10%-20%；也由达到30%的。 • 而社会主义国家中的国有经济一般都比 较高。
• 2005年我国公有制经济与私有制经济在三大指 标中所占的比重大体如下：
2.2.1 经济环境及其构成
• 经济环境是特定行政系统所处的国家或 地区经济力量与经济活动方式的总和。 • 经济环境的基本构成因素包括经济力量、 社会经济结构、经济体制以及科技发展 水平。
2.2.2 经济环境的主要因素及其对行政管理 的影响 • 1、经济力量对行政管理的影响 • 经济力量是行政系统所处的总体经济实 力，包括总体社会生产能力与社会财富 总量。
1、传统农业与高科技产业并存的生产力发展 状况对行政管理的影响 • ①较发达的城市工业经济与普遍化的小 农业经济并存，呈现出强烈的二元经济 结构。这是我国行政管理体系所面临的 严峻问题。
图2-8 二元经济结构对我国行政管理系统的 影响
加速行政体制现代化
限制行政体制现代化
现代政府管理模式
传统的行政管理模式
• 1、资本：公私经济(二、三产业)所占比重分 别为：53%与47% • 3、国内生产总值：公私经济所占比重分别为： 39%与61%。
• 非国有经济的比重不断增长，在国民经济中的 份额不断上升。在改革之初的1978年，包括集 体企业在内，国有经济在全国经济总量中的比 重超过95%。 • 到2007年，以工业为例，1至11月，全国规模 以上工业企业累计实现利润22951亿元人民币， 其中非国有工业企业累计实现利润13000多亿 元，占58%。
3、与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式 （PrismaticModel）
• 雷各斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态 成为过渡社会——既保持着传统社会的一些特征，又具有 现代社会的一些因素。 • 特征： • 在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来， 但还未完全分化； • 专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有 限； • 行政过程仍受着各种传统势力的制约，行政制度不能起到 应有的规范和约束作用，形同虚设，因而行政效率低下。
过渡型社会
工业社会
时间
• 在这个前提下，他运用“结构功能分析 法”和物理学上“光谱分析”的概念， 对世界各国行政生态背景进行分析研究， 提出了与这三种社会形态相适应的三种 行政类型：
图2-3自然光线-棱镜-单色光谱
图2-4自然光线-棱镜-单色光谱
图2-6 雷格斯的三种行政生态模式
农业社会
过渡社会
现代城市工业体系
传统的小农经济
二元经济结构
• ②经济总量指标取得了长足的发展，但人均经 济指标却很低。 • “新中国成立60年来，我国国内生产总值 （GDP）以年均8.1%的速度增长，经济总量增 加77倍，位次跃升世界第3位。按照世界银行 的划分标准，2008年我国人均国民总收入为 2770美元，我国已经由长期以来的低收入国家 跃升至世界中等偏下收入国家行列。” • ——国家统计局2009年9月7日发布
• 尤其是发展中国家，行政系统往往会成 为其现代化过程中的主导力量。
• 2、经济结构对行政管理的影响 • 经济结构是一国或地区国民经济中的结 构性因素的集合。 • 包括所有制结构、国民财富的分配以及 社会分工与专业化发展程度。
• 社会经济结构对行政系统的影响表现在 三个方面——
• ①所有制结构决定了行政系统的基本属性—— 国家权力归谁所有、服务于谁的问题； • ②决定着行政系统在整个社会经济生活中的参 与程度和影响力； • ③分工和专业化的发展程度决定着一国的行政 生态模式（雷格斯的三种模式）。
• ④动态性 • 这是指行政环境的构成以及对行政系统 的影响是不断变化的。
2.1.2 行政环境的类型
• 依据不同的标准，行政环境大体可以有 以下几种分类—— • 1、自然行政环境和人造行政环境 • 2、宏观、中观与微观环境 • 3、国际环境与国内环境
1、自然行政环境和人造行政环境
• 这一划分的依据是环境因素的形成过程及其与 人类活动的关系。 • 自然环境是指影响行政系统的产生、存在与运 行的各种自然因素的集合。 • 人造环境是指影响行政系统产生、存在与运行 的各种社会因素。
• 科技对于行政系统的影响表现在—— • ①行政系统的协调运转、行政效率的提 高需要相应的技术手段的支持； • ②科技的不断进步，对行政系统结构产 生、行政权力的配置重大影响。
2.2.3 我国现行经济环境的基本特点及 其对行政管理的影响
• 我国目前仍属于发展中国家，社会经济 正处于现代化转型的过渡时期，使得我 国行政系统所面临的经济环境呈现出转 型时期的特征。
雷格斯的行政生态模式
• 雷格斯的行政生态模式理论认为，当今 世界各国社会有三种存在形式：农业社 会、工业社会和介于这两者之间的“过 渡型”社会。上述三者构成一个社会形 态的连续体。 • 这三种社会形态的差别主要体现在社会 结构的分化程度及其功能的实现程度两 方面。