第二章 行政环境

第二章行政环境行政环境是行政活动的生存、发展空间，同时也是行政活动施加影响的对象。

行政环境与行政活动之间客观上存在的互动关系表明：只有首先适应环境，行政活动才能得以正常开展。

同时，行政活动的开展必然影响、塑造行政环境，使环境沿某种方向、发生某种程度的变化。

了解影响行政活动开展的环境因素，是科学、有效行政的前提，同时也为评估行政行为提供重要的启示。

本章首先阐述了行政环境的基本概念，分析了行政环境的特点及意义，介绍了行政生态学的兴起与发展。

其次，本章重点阐述了行政与政治法律、经济、文化、自然、国际环境之间的交互影响；行政一方面要适应环境的需要而改变自身，另一方面，它还要能动作用、改造环境。

这两方面的问题是世界各国政府所共同面对的问题。

第一节行政环境概述一、行政环境的含义“环境”一词泛指存在于特定空间、对事物或人类活动产生影响的各种因素的综合体。

从生物界到人类社会，生命体的存在与发展受所处环境直接而深刻的影响。

适者生存是普遍法则，与生物界相比，人类凭借自身创造力的施展，使自身对环境适应不再是消极的。

人类在适应环境的同时，也在影响、改善甚至创造环境，在此过程中，人类的生存能力得到了相应的提高，人类在与环境的相互影响中向前发展着。

行政环境是指直接或间接影响、作用于行政系统的各种因素的总和。

影响行政系统运行的因素包括两大部分，一是行政系统之外的环境，如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等；二是行政系统内部环境，如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。

在此，我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系。

随着行政学研究的深入发展，目前对行政环境与行政系统相互作用的研究已发展成为一门学科——行政生态学。

它把行政系统视为生物有机体，把行政环境看作生态环境，借助生态学的有关理论来研究行政问题，给人们提供了许多重要启示。

二、行政环境的特点与分类１3></a>．行政环境的特点(1)多样性与复杂性。

第二章行政环境一、名词1、行政系统：是与外部环境密切联系的开放性社会系统，它适应外部环境的需要而产生，在与后者的相互作用中，发挥自己的特殊功能，保持自己运行的和谐。

2、行政系统的界线：是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。

3、行政环境：是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。

4、外部环境：是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。

5、内部环境：是指行政系统界线之内的，影响其生存与发展的各种要素或条件的总称。

6、宏观环境：是指广泛影响整个行政系统的环境。

7、微观环境：是指影响个别行政系统的特定环境。

8、文化：广义指人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。

狭义指社会的意识形态，包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗、习惯、人际关系、价值观念、道德标准与行为模式等，可归纳为价值观念和行为模式。

9、国际社会环境：是指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和，包括国际关系的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、及共同关心的其他事务。

10、民族区域自治：就是在主权国家内国家最高权力机关的领导下，以少数民族聚居区域为基础组成民族自治地方政府，由少数民族当家作主，行使自治权，管理本地区、本民族的内部事务。

11、国家民族：又称“国族”，是一个主权国家中各民族的总称。

12、国家民族意识：是一个国家各民族成员对本国共同祖族的承认，包括民族认同感、自尊心和忠诚心。

13、宗教信仰自由：指一个国家的公民都有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择和拒绝信仰任何宗教的自由权利，不得强制、干预人们的自由选择。

14、国际意识：是人们关于国际问题的知识、观点、立场及其理论体系的总和。

15、独立自主：就是在任何时候，行政系统都要从本国和世界人民的根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立地决定自己的政策，保障本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。

第二章行政环境1.[识记]环境的涵义是什么？所谓环境，是针对特定系统而言的，也就是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。

2.[领会]简述组织的系统与边界的关系？所谓“边界”是系统、环境这两个基本概念得以产生的理论前提。

美国著名的管理系统理论学者卡斯特与罗森茨韦克认为，边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系；而且，边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论的重要标志，若边界是刚性、不可渗透的，则该纽织或者系统是一个孤立的、自我封闭的系统，与外在环境无任何关系；反之，则是一个开放的系统。

不过，无论如何，我们对环境一词应该做如下界定，即环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。

3.[领会]行政环境的含义是什么？所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。

具体地说，我们要想较为全面地理解行政环境这一基本概念，就必须掌握以下几方面内涵：(1)行攻环境是针对具体行政系统而存在的(2)行政环境通过边界与行政系统相区分(3)行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响(4)行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势4.[识记]行政环境的基本属性有哪些？[200804多选]行政环境的基本属性有：(1)复杂性(2)相关性与综合性(3)层次性(4)动态性5.[识记]行政环境的类型有哪些？行政环境的类型有：(1)自然行政环境与人造行政环境(2)宏观、中观与微观行政环境(3)国际环境与国内环境6.[领会]简述自然行政环境的内容与特点？(1)自然行政环境的涵义是：自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。

(2)自然行政环境的内容有：天气、地质结构、原始森林等环境因素的形成都是自然界运行的表现与结果(3)自然行政环境的特点是：一般来说也不依赖人类而存在与发展。

第二章行政环境１。

识记环境的含义环境就是指牌特定系统边界之外的一切因素的集合.２。

组织的系统与边界的关系所谓“边界”是系统、环境这两个基本概念得以产生的理论前提，边界的作用在于说明组织的特性及了角组织与外在环境间的关系.３.行政环境的含义所谓行政环境就是牌特定行政系统边界的各种事物与情势的总和.４。

行政环境的基本属性(１）复杂性。

行政环境是行政系统边界之外能够对该行政系统产生直接或间接影响的各种因素的集合，这使得行政环境的构成成分极其复杂。

（２）相关性与综合性.一方面，构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性；别一方面,与相关性有关的一个行政环境我是其影响的综合性。

（３）层次性。

行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者说存在着层次性。

（４）动态性.行政环境的构成、影响都不是一成不变的，而是呈现出动态性的特性.５.行政环境的类型一．以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准,行政环境可以划分为两各基本类型：自然行政环境和人造行政环境。

自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。

人造行政环境是指在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和，可分为政治、经济与文化环境三个较小的类别。

根据对特定行政系统的作用与影响层次，可以把行政环境划分为宏观、中观、微观三种类型。

所谓宏观行政环境,就是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合.所谓中观就是能够对特定行政系统的各种局域性构成成分、行政系统的管理层次产生影响的因素的集合。

微观就是特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素的总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用.以行政区划可将行政环境因素分为国际环境和国内环境。

牌一个国家的主权管辖范围之外,能够直接或间接地对该车行政系统产生影响的环境因素构成了该国行政系统的国际环境；而牌一个国家主权管辖范围之内的全部行政环境因素则属于该国的国内行政环境范畴,也就是通常所说的“国情”。

第二章行政环境第二章行政环境一、行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。

一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。

公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境，一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。

一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。

二、行政环境的特点1、复杂性。

公共行政环境是多种多样的，是多层次、多结构的、是非常复杂的。

同时，这些公共行政环境要素不是孤立的，它们往往是互相交织一起，互为因果，政治的、经济的、文化的和各种环境要素交织在一起，有时很难把这些环境看成是单一的要素，甚至也很难分清公共行政环境的类型。

公共行政环境也是多层次的，如果把公共行政环境的多结构性和多层次性加上人为的因素，就使公共行政环境更加复杂，更加难以确定。

认识了公共行政环境的复杂性特点，才能认识公共行政的复杂性和艰巨性。

2、约束性。

公共行政只能在公共行政环境所提供的空间和各种条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约束。

公共行政环境有历史性的限制条件，意识形态提供的价值和行为的约束条件，传统文化所提供的约束条件等，它们共同对公共行政产生影响。

公共管理不能超越历史和现实所能够提供的各种条件。

3、特殊性。

公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。

其次，这种特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。

4、不稳定性。

如果公共行政环境的变化幅度比较小，比较稳定的，是渐变的，可以称之为稳态环境；如果公共行政环境的变化幅度比较大，可以称之为动态环境。

动态环境的特点就是它的不确定性。

一般来讲公共行政环境是比较稳定的。

第二章行政环境一、行政管理的含义与基本属性。

环境是处于特定系统边界之外的一切因素的集合。

行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。

行政环境具有以下内涵：1、行政环境是针对具体行政系统而存在的；2、行政环境通过边界与行政系统相区分；3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响；4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。

行政环境与行政系统相互作用，共同构成一个更为高级的行政生态系统，而行政环境本身即构成一个与行政系统相并列的有机系统，他具有以下基本属性：1、复杂性。

行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合；2、相关性与综合性。

（一方面构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性；另一方面，与相关性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性。

）行政环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性在与行政系统相互作用过程中的体现。

3、层次性。

在整个环境系统中的地位、相互隶属关系，在对行政系统作用过程中影响的直接或间接程度及其影响规模等方面，行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者说存在着层次性。

4、动态性。

行政环境的构成、影响都不是一成不变的，而是呈现出动态性的特性。

二、行政环境的类型。

1、自然行政环境与人造行政环境。

（自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。

人造行政环境=社会环境，是指在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和。

）2、宏观、中观与微观行政环境。

（宏观行政环境是指能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。

中观行政环境是指一个行政系统在组织、空间、时间与运行过程结构上通常都存在着的中间层次，就是这里所谓的中观层次，这一概念具有极强的相对性。

第二章行政环境第一部分学习目标行政环境的学习目标是使学生了解行政管理的环境适应性，行政管理是一种管理行为和管理过程，它是在一定的自然的、历史的和社会的环境下产生的，是受行政环境影响和制约的。

行政环境有其独立的特征，行政环境的不同决定和影响行政管理的差异性。

使学生通过本章的学习，学会从行政环境的角度去理解行政管理的产生和特征，使行政管理适应行政环境的要求，并为特定的行政环境服务。

行政管理系统作为一个开放的系统，它必须要与其特定的环节交换信息和能量。

或者说，任何一种行政管理系统总是在一定的环境下生存和发展的，离开了特定的环境，行政管理活动就无法展开。

因此，在研究行政管理学时，首先我们有必要讨论一下行政管理的环境，分析行政管理环境的特点与类型，以及经济、政治、文化等不同的行政环境对行政管理的不同影响作用。

经济体制的改革：改革是改变同生产不相适应的各方面和环节。

政治体制的改革：改革同经济基础不相适应的上层建筑的各方面和环节。

改革始于十一届三中全会。

十一届三中全会始于1978年底1979年初，十一届三中全会重新确认了我国的主要矛盾，不再是阶级矛盾，而是人们日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾，要解决这个矛盾只能是发展生产，因此当时有一句话就是“把全党全国工作重点都转到经济建设上来”。

十一届三中全会以后改革进入农村改革阶段，在1979年到1983年这段时间里，农村实行家庭联产承包责任制，使经济体制改革带来了农村经济的发展。

农村的经济富了，必然带来改革的发展，因此改革进入了第二阶段城市体制改革，时间大约从1984年到1986年。

1984年招开了十二届三中全会，公布了城市体制改革的决定。

城市改革的中心是搞活企业，而要搞活企业要解决两个问题，一个是企业和市场的关系，一个是企业和市长的关系。

企业要发展就要有良好的市场环境，要发展就要处理好和政府之间的关系，因此城市体制改革的关键就引起了政治体制改革的任务的提出，所以政企分开就成为改革的进一步发展的一个关键，因此就进入了政治体制改革的环节。

第二章行政环境第一节行政环境概述一行政系统的界限（一）定义：行政系统的界限是指把行政系统从外部环境中分离出来，又把两者联系在一起，从而使之即相互区别，有彼此联系的中介环节（二）功能：1 抵抗外界环境干扰，保持行政系统的独立性2 过滤外部环境的投入与行政系统的产出，来维持行政系统的生存与运转二行政环境（一）定义：行政环境是指围绕行政管理主体，影响行政系统生存与发展的客观因素的总和。

（二）影响行政系统运行的因素：1 行政系统之外的环境：即行政系统界限之外的直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总和。

2 行政系统内部环境：即行政系统界限之内的影响其生存与发展的条件的总称。

（三）分类：1自然环境：指行政系统界限外所包括的未经人工制作存在的各种自然存在事务。

2 社会环境：（1）定义：指行政系统界限外直接影响行政系统活动，并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和（2）内容：一是对一切行政组织均发生影响的一般社会环境二是对某种组织有直接影响的特定社会环境三是行政组织外的团体社会环境三行政系统与行政环境的辩证关系【就整体而言，行政环境是行政系统存在的发展不可缺失的条件，行政系统在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定联系。

两者之间的相互作用，相互制约，相辅相成的关系，构成二者之间基本的辩证关系，这种关系以行政环境为主体，表现为行政环境制约行政系统，起到促进和阻碍作用；若以行政系统为主体，则表现为，行政系统对行政环境的改造，以保持两者之间的动态平衡。

】四行政环境制约行政系统的表现（一）行政环境是行政系统的生存空间和发展空间（二）行政环境在一定程度上规定着行政系统的内容而活发展方向（三）行政环境影响行政体制和机制的建设（四）行政环境影响行政的过程五行政系统对行政环境改造的表现（一）行政系统在适应行政环境的同时，又会积极的利用和改造行政环境，行政系统存在和发展的全部价值在于，他在适应行政环境的基础上，积极的促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固与发展，在于他对行政环境能动的改造。