对坚持科学立法的几点思考

对坚持科学立法的几点思考

●李朝发

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”胡总书记的重要指示，为我们进一步加强民族立法工作，推进民族法制建设，促进经济、社会各项事业的全面发展提出了新的更高的要求，指明了前进的方向。笔者仅就民族自治地方如何坚持科学立法的问题，结合我州立法实践，作一点粗浅的探讨。

坚持科学立法必须坚持党对民族立法工作的领导

坚持党的领导是做好民族立法工作的重要保证。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。在改革开放和社会主义市场经济条件下，我们党的执政方式和社会主义国家治理方式已经发生了重大变化，依法执政已经成为新的历史条件下党执政的一个基本方式，并把依法执政同科学执政、民主执政一起作为我们党的执政和党的建设的总体目标之一。依法执政的基本内涵和要求，就是要加强党对立法工作的领导，使党的主张经过法定程序上升为国家意志，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，加强社会主义法制，首先必须有法可依。而立法工作是一项较为复杂的系统工程，综合性强，涉及政治、经济、文化、社会等方方面面，只有在党的正确领导下搞好各方面的协调工作，才能保证立法工作的有效实施，真正把党的主张和人民的意志完整地体现在法律中。因此，我们必须把民族立法工作置于各级党委的领导之下，切实加强向党委的请示报告工作，积极主动地向党委汇报开展民族立法工作的进展情况和立法工作中存在的困难问题。对一些重要条例草案，尤其是涉及政治、经济、文化、社会等方面的一些重大问题，应由人大常委会及时向同级党委汇报。听取党委对民族立法工作的意见和建议，以取得党委对民族立法工作的领导、重视和支持，从而保证民族立法工作的顺利开展。

坚持科学立法必须讲求立法规划的科学性、可行性

立法规划是否具有科学性、可行性，直接关系到立法质量的高低。民族立法工作有其自身的发展规律，自治地方立法机关在制定民族立法规划和选题的时候，应按照“急需先立、成熟一件立一件”的原则，对立法的未来和发展趋势进行全面系统的分析研究，作出科学的规划和安排。既要考虑到自治地方的实际需要，又要把握好立法的时机和条件。这就要求我们在制定立法规划的过程中，一是要认真做好立项的前期调研工作。深入基层和有关部门开展调查研究，弄清州情、县情，了解掌握事关民族自治地方经济社会发展中急需立法解决的重大问题。并将经济社会发展中急需解决的一些重大问题和特殊性问题作为立法的重要项目。二是要拓宽民主立法渠道。利用报刊、广播、电视等新闻媒体，公开向社会征集立法项目。广泛征求各方面的立法意见和建议，并将所征集的一些好的立法建议项目加以归纳整理，研究论证，纳入立法规划。使人大常委会所制定的立法规划、立法计划既符合民族自治地方经济社会发展的实际需要，又具有较强的科学性、可行性。

坚持科学立法必须创新民族立法机制

经过多年的努力，我州已先后制定自治条例和１２件单行条例，立法总量走在全省８个自治州的前列。我州的民族立法工作之所以取得如此重要成效，原因固然是多方面的。但最重要的一条，就是州人大常委会在立法实践中注重立法机制的创新。一是科学规范立法程序。在总结多年立法实践经验，学习和借鉴发达地区先进经验的基础上，制定出台了《红河哈尼族彝族自治州人民代表大会立法规定》，对民族立法的依据、范围、原则、立法议案建议的提出、受理，条例草案的起草、论证、报批、公布施行等立法程序作了明确具体的规定，将我州民法立法工作推向了制度化、规范化的轨道，改变了长期以来立法工作无章可循的状况，为科学立法，提高立法质量提供了制度保障。二是实行立法机关与专家相结合的立法机制。从社会上聘请了２１名法律工作者、法学专家和有关方面的专业人士为州人大常委会民族立法咨询委员会委员，参与人大常委会的立法活动，研究解决民族立法中所碰到的一些专业性、技术性问题。三是推行民族立法工作目标责任制。按照州人大常委会所制定的立法规划和年度立法计划，以及不同的立法项目和要求，将立法调研、起草、修改等前期工作任务落实到人大相关工作委员会和政府有关职能部门，与全年工作目标责任挂钩，定时间、定任务、定人员，有计划、有步骤地开展立法活动。保证了立法工作的稳步推进和各项立法任务的如期完成。实践证明，只有立法机制的创新，才能增强民族立法的生机和活力，取得民族立法的实效。

坚持科学立法必须注重提高立法质量

提高立法质量是民族立法工作的重点。依法治州，加快发展，必须有一定数量的法规作保障，否则，加快发展的目标就难以实现。但决非立法数量越多越好，关键是要讲求质量。立法质量不高，立法数量再多也难以发挥法规应有的作用。因此我们必须以提高立法质量为重点，立足于州情、县情和社会现状，根据自治州经济社会发展的实际需要，针对带有普遍性、全局性、根本性的重点问题开展调查研究，了解掌握国家现行的有关政策法规情况，找准国家政策法规规定与民族自治地方实际需要的结合点和切入点开展立法活动，着力提高立法质量。一是要坚持民主立法。条例草案形成后，应及时将条例草案发送同级党委、人大、政府、政协有关领导和相关职能部门，征求各方面的修改意见。并采取登报、发布修改条例草公告等形式，广泛征求社会各界和广大人民群众的修改意见和建议，做到广征群言、反映民意。二是要认真抓好法规草案的修改、论证。对条例草案的修改、论证是立法的基本程序，也是提高立法质量的一个重要过程。条例草案形成后，应及时组织召开专家论证会、听证会，广泛征求各方面的修改意见和建议，并根据所提出的合理化意见和建议对条例草案进行认真研究，反复修改，使之不断完善。如：我州在修订自治条例过程中先后召开各种征求修改意见座谈会２９次，印发修订条例草案征求意见稿９１０份，并将条例修订草案全文刊登在《红河日报》上，广泛征求党政机关、社会各界和广大人民群众的修改意见和建议，极大地增强了条例的适用性、可操作性。三是要加大对条例草案的审议力度。对涉及经济、社会发展重大问题、尤其是涉及公民、法人和其他组织权利义务或者对公共利益有重大影响的法规草案，人大常委会应进行多次审议。并召开立法听证会，广征求和吸纳社会各界和广大人民群众的合理意见。如：２００７年我州制定的《个旧城市管理条例》，州人大常委会在第一次审议后，针对条例草案中一些关键的、争议较大的问题，专门举行了一次由个旧市党政机关、企事业单位、公民、法人和其他组织代表参加的较大规模的听证会，在广泛听取各方面意见的基础上又进行了第二次审议，对条例草案中的有关问题形成了共识。进一步增强了立法的质量和效果。四是要善于协调，积极争取上级的指导和帮助。立法工作专业性、技术性强，涉及面广。且民族自治地方需要立法解决的问题，尤其是立法中涉及向上级国家机关争取的某些权益方面的规定，还须征得上级国家机有关的认可。这就需要我们在立法过程中，必须加强与上级人大立法部门的联系，积极主动向上级人大立法部门汇报制定或修订条例的工作情况，争取他们对立法工作的具体指导和帮助，共同研究解决好立法中碰到的重点、难点问题和有关专业技术方面的问题，把好立法质量关。同时还要做好与上级国家机关有关部门的协调工作。争取上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助，协调好上级国家机关对民族自治地方“放权、让利”的问题。使民自治地方需要立法解决的实际问题以及向上级争取的某些权益方面的规定能够形成上下共识，得到较好的落实。以提高民族立法的质量和效果。

坚持科学立法必须突出加快发展主题

发展是我们党执政兴国的第一要务，也是我们民族立法的立足点。改革开放以来，尤其是国家西部大开发战略的实施，为民族自治地方发展开辟了广阔的前景，民族自治地方的经济社会不断发展进步。但由于历史、地理条件等方面的原因，民族自治地区经济社会发展相对滞后，与发达地区相比还存在很大差异。我们民族立法的根本任务就是要协调好上级国家机关与民族自治地方的权益关系，规范民族自治地方事务管理，解决民族自地方经济社会发展中的特殊问题，促进民族自治地方经济社会的快速发展，实现各民族的共同繁荣。因此，我们的民族立法工作，必须紧紧围绕加快发展这个主题，把促进社会主义市场经济体制的建立，维护本地区经济秩序、推动民族自治地方经济发展作为民族立法的根本目标。认真研究加快发展的特殊措施，不断扩大经济立法分量，推进民族地区资源优势向经济优势和商品优势转化，促进民族自治地方经济社会快速发展。我州所出台的自治条例和１２个单行条例，都是为促进全州改革发展实际需要而制定的，立法范围覆盖全州政治、经济、社会、文化、教育、医疗、卫生等方方面面。在新修订的自治条例八章７１条中，涉及经济社会发展方面的条款就有２１条，占总条款的３０％。这些条例的出台，为促进全州经济社会全面发展奠定了坚实的法制基础。

坚持科学立法必须突出民族自治地方特色

体现自治地方特色是民族立法的灵魂，也是衡量立法质量的一个重要标准。没有自治地方特色，就失去了民族立法的意义。因此，我们民族立法的重点应放在法律法规规定需要自治地方作出具体规定的事项和关系到本地区经济社会发展的地方性事务上。以立法的形式创制性地解决好应由民族自治地方自己解决的问题以及国家立法中不可能解决的或无法可依的问题，对有关法律、行政法规加以细化和补充，形成自己的风格和地方特色。近几年来，我州人大常委会按照“急需先立、有特色、求质量、重实效”、的立法思路，把握好法律赋予民族自治地方的自治权、变通权，在不违背上位法基本原则的前提下、根据我州经济社会发展的实际需要，扎实有效地做好自治条例和单行条例的制定和修订工作，收到了良好的效果。如：为适应全州改革发展的需要，州人大常委会用两年多的时间对州自治条例进行了全面修订；为有效保护和合理开发利用我州优势资源，实现可持续发展，制定出台了《蒙自五里冲水库保护管理条例》，并对《林业管理条例》、《矿产资源保护管理条例》、《水资源管理条例》、《异龙湖管理条例》等４件单行条例进行了全面修订；为适应我州城镇化发展战略的需要，进一步提高城市管理水平，制定出台了《个旧城市管理条例》；为充分发挥非公有制企业工会的职能作用，保护企业职工的合法权益，促进我州非公有制经济的健康发展，制定出台了《非公有制企业工会条例》。这些自治条例和单行条例的制定和修订，既符合我州改革发展的需要，又具有我州民族自治地方特点，在推进依法治州，加快发展中发挥了重要作用。

坚持科学立法必须讲求立法的专业化规范化

立法是一项专业性、技术性很强的国家权力活动。立法者的立法专业技术水平极大地影响着立法的质量和效果。坚持科学立法，实现立法的专业化、规范化，就必须加强立法队伍建设，培养和造就一批高素质的立法专业技术人才。而从目前我们自治州、自治县的立法队伍的现状来看，绝大多数是“半路出家”，没有受过正规的立法专业技术方面的培训，自治地方立法机关立法技术力量薄弱的问题较为突出，不同程度地影响和制约了立法的质量和效率。要从根本上解决好这一问题，一靠培养，二靠培训。所谓“培养”，就是要在国家高等院校中开设立法专业，有计划、有目标地培养一批高素质的立法专业人才，并将其招录到各级人大立法机关工作，为实现科学立法，提高立法质量提供人才保障。所谓“培训”，就是要加强对在职立法工作人员的业务训练。全国人大常委会和省人大常委会，应建立健全立法培训制度。采取多种方式，加大对在职立法工作人员的培训力度。分期分批地对自治州、自治县人大立法工作人员进行立法专业技术培训，以提高他们的业务素质和专业技术水平，使之成为立法工作的行家里手。这样，才能适应当前民族立法工作所面临的新形势、新任务的需要和要求。