国有资本两类公司法律解析

《公司法》中的强制性规范刘凯湘北京大学法学院教授一、前言我之所以选择《公司法》这个话题，因为可谈的问题很多。

首先，选择《公司法》中的强制性规定问题，主要是讨论如何理解《公司法》中的强制性规定以及如何适用?其学理价值是什么？立法宗旨是什么？第二，对《公司法》已有的强制性规定到底在司法实践中应该如何适用？会遇到哪些障碍?如逻辑分析上的障碍、《公司法》价值实现上的障碍、当事人利益平衡障碍等,如何克服？这些问题既有比较浓的民商法学理色彩,也伴有比较务实的立法、司法探讨。

最后才选择了这个问题，即关于《公司法》中的强制性规定的理解和适用这样一个专题。

这个专题可从两个角度来谈，但是今天只选择一个角度。

第一个角度比较宏观，是学理维度。

主要涉及一个关于所谓私法公法化的问题,进而涉及到公法、私法的划分问题,以及其背后的一种价值判断问题，这也涉及到法治国家最基本的前提。

在整个法治理念当中，是否承认公法与私法的划分，是否承认私法的优位,是否承认公法服务于私法、私法本位,与市场经济、民主政治密切相关。

这个角度是纯学理的角度,虽然后面的分析会涉及到，但我不想以这个角度为主。

第二个角度是我前面所讲的从《公司法》内部以及与《公司法》相关的法律、从规则层面去探寻《公司法》的强制性规定应当怎样理解和适用的问题,它抛开了一些价值判断和意识形态.我选择的是第二个角度，即从《公司法》本身的角度、从规则层面的角度入手。

当然，毫无疑问我会触及到第一个层次的问题，但这不是我的切入点。

从规则层面的角度谈《公司法》中的强制性规定,如何把这样的问题通过规则层面的切入?今天，我就把自己对它的一些思考告诉大家，供大家一起交流、商榷。

这不是一个纯粹的民商法问题，尽管是从《公司法》本身的规则层面切入,但是任何一个学科、任何一个专业都可以从自己的角度来思考这个问题。

我不是对《公司法》中的所有强制性规定都做介绍，主要是有针对性地从两个角度来对《公司法》中的强制性规定进行归类和介绍:第一，从《公司法》的强制性规定涉及到公司的对外行为效力问题,《公司法》中的这些强制性规定会与公司实施的对外行为有关，这是一个大的类型的强制性规定；第二,仅就公司内部管理行为的强制性规定。

Local国内典型“两类企业”的运营现状及对浙江省国有资本运营有限公司的发展启示为打造一流国有资本投资运营平台，公司要聚焦制约平台高质量发展的瓶颈与短板，通过明确平台新定位、构建业务新生态、打造投资新格局、提升运作新水平、激发发展新活力和锻造党建新优势，打造一流国有资本投资运营平台，助力全省改革发展。

文＝于广文推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力，加快建设世界一流企业，是党的二十大报告对深化国资国企改革提出的新要求。

为学习国内典型“两类公司”改革发展经验，开展新一轮国企改革行动路径研究，着力打造一流国有资本投资运营平台，今年以来，浙江省国有资本运营公司先后赴上海国投、广东恒健、深圳资本、深投控、重庆渝富等10家国内先进两类公司开展外部调研，调研活动主要围绕调研企业的功能定位、业务布局、组织架构、股权管理、基金运作、市场化机制等方面展开。

两类公司发展现状调研发现，典型两类公司的功能定位均较为明确和具体，且表现出投资与运营深度融合的发展趋势。

具体而言，两类公司目前的发展表现出业务布局较为全面、政府支持力度较大、市场机制灵活多样等特点。

一是业务布局较为全面。

资产经营、股权管理、战略投资是当前国内国有资本投资、运营公司普遍从事的主要业务板块。

投资是所有调研企业的核心业务板块之一，各家企业在基金集群、产业项目、科创业务等多个方面着重发力，以更好服务当地政府重大战略部署。

除投资业务以外，调研企业在资本运作业务和资产管理业务领域也有较多布局，主要抓手包括发展资本市场业务、打造上市公司集群、投资运营产业园区和科创园区等。

二是政府支持力度较大。

地方政府主要在资金支持、资产划转、资源支持和政策支持四个方面对当地两类公司予以支持。

资金支持方面，深圳市政府向深圳资本注入现金达153亿元，向深投控现金注资累计近100亿元。

资产划转方面，上海市国资委陆续将旗下多家市属上市公司股权无偿划转至上海国投。

资源支持方面，当地政府对调研企业予以基金资源和牌照资源的支持。

对企业国有资产管理体制中主体关系的思索2003年5月国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）从行政法规角度将国有资产管理体制的改革经验上升到制度层面，将我国国有资产管理从纵向划分了三个层次，从横向确立了三个主体。

其中三个层次具体是指：第一层次是中央人民政府即国务院，第二层次是各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府（包括其派出的地区行政署），第三层次是地级市、区、自治州人民政府。

而三个主体，也即国有资产监督管理机构、国有资产运营机构（所出资企业）和基层国有资产经营单位。

2008年10月全国人大常委会通过的《企业国有资产法》将我国国有资产管理划分了两个层次，确立了三个主体其中两个层次具体是指：第一层次是中央人民政府即国务院，第二层次是地方政府。

而三个主体，也即履行出资职责的机构、国家出资企业和子企业。

笔者欲从以下几个方面深入剖析《企业国有资产法》确立的管理体制。

一、政府与履行出资职责的机构的关系政府与履行出资职责的机构到底是一个什么样的关系呢？这就取决于履行出资职责的机构的性质，即它是授权行政主体还是受委托行政主体。

而授权行政主体与受委托行政主体是存在差异的，差异的关键点在于前者具有独立的行政主体资格，能够以自己的名义实施行政行为，承担相关的责任，而后者不得以自己的名义实施行政行为而只能以委托主体的名义实施，此外所实施的行为所带来的后果也是由委托主体承担的，也即受委托行政主体不具有独立的行政主体资格。

基于此项差异，可以推导出若履行出资职责的机构是授权的行政主体，则该机构相对于政府而言，其独立性是更强一些的，更有利于做到政企分开、政资分离。

依据《企业国有资产法》的规定，履行出资职责的机构存在两种形式，即国有资产监督管理机构和政府授权的其他部门、机构。

国有资产监督管理机构与政府的关系同样存在以上提到的独立性被打折的问题，而且依据《企业资产管理法（草案）》在第一次审议过程中的不在法律中规定监管职责的意见，《企业国有资产法》未对监管机构的职责加以规定。

D O I :10.19702/j .c n k i .j s e m c .2019.05.001中图分类号:F 279.241 文献标识码:A 文章编号:1672 3988(2019)05 0001 09国有资本投资㊁运营公司改革试点:意义㊁环节和深化路径李 郡(上海国有资本运营研究院科研部,上海200042)摘 要:作为本轮国企改革的新生事物,中央及地方正在如火如荼地开展国有资本投资㊁运营公司(简称 两类公司 )的改革试点工作㊂自2014年7月开展中央两类公司试点以来,两类公司改革试点取得重要成果,但也面临瓶颈制约问题㊂文章对两类公司的改革试点工作进行了系统的梳理,并以问题为导向,提出下一步深化两类公司改革试点的对策建议:理顺政府㊁国资委与两类公司的关系,发挥好两类公司市场化专业化运作平台的作用,创新两类公司内部经营机制,提升两类公司总部 管资本 运作能力,推动两类公司所属企业混合所有制改革,完善两类公司改革试点的配套政策㊂关键词:国有资本投资运营公司 改革试点 两类公司收稿日期:2019 03 20作者简介:李郡(1986-),男,湖北红安人,上海国有资本运营研究院科研部副研究员,管理学硕士,研究方向:国企改革㊂ 在党的十九大报告和2018年中央经济工作会议关于国有企业改革的论述中,开篇即提出要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,深化国有资本投资㊁运营公司(以下简称 两类公司 )改革试点㊂由此可见,深化两类公司改革试点,将成为未来我国国资国企改革的发展主线,也是推动本轮国资国企改革取得实质性成效的重要突破口㊂一㊁两类公司改革试点的时代背景与重要意义(一)时代背景:从 资产经营 到 资本运营 的四个阶段自20世纪90年代迄今,我国国有资本投资运营的发展历程,主要分为四个阶段: 第一阶段(1993 2003年):国有资产经营概念萌芽㊂这一阶段,社会主义市场经济逐步建立㊂随着国民经济向市场经济转型,国有企业出现大面积亏损,银行出现大量坏账,逐步影响到经济整体稳定㊂1999年,为解决银行体系巨额不良资产问题,在借鉴国际经验的背景下,我国设立了华融㊁长城㊁东方㊁信达四家国有资产管理公司,注册资本金均为100亿元人民币,由财政部全额拨入㊂其主要任务和经营目标是收购㊁管理㊁处置四大国有银行剥离的不良资产,最大限度保全资产㊁减少损失,化解金融风险,帮助四大银行完成整体上市,进而充足银行资本金,消除国民经济整体风险㊂第二阶段(2003 2009年):国有资产经营法规形成㊂党的十六大提出,要 建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利㊁义务和责任相统一,管资产和管人㊁管事相结合上海市经济管理干部学院学报第17卷第5期2019年9月J o u r n a l o f S h a n g h a i E c o n o m i c M a n a g e m e n t C o l l e g e V o l .17N o .5S e p.2019的国有资产管理体制 ,从而确定了国有资产管理体制的基本框架㊂在这一基础上,2003年颁布的‘企业国有资产监督管理暂行条例“和2008年出台的‘企业国有资产法“,分别通过行政法规和法律的形式对国有资产管理体制进行了确认和完善,形成了现行国有资产管理体制的基本法律框架㊂这一轮国有资产管理体制改革,以成立国有资本经营公司(诚通公司和国开投公司)试点为标志,并用 国有资产经营 概念来界定处理不良国有资产,辅助其他国企改制上市的业务㊂国有资产经营公司在承接处置不良资产的同时,形成了大量资产沉淀和业务沉淀,逐步涉足国有资产管理和投资业务,从而为我国进一步深化国资管理改革构建了雏形㊂第三阶段(2009 2013年):国有资产经营运作深化㊂2009年12月,被业界称为 中投二号 的国有资产经营管理公司 中国国新控股有限责任公司挂牌㊂国新公司定位为:配合国资委优化中央企业布局结构㊁专门从事国有资产经营与管理的企业化操作平台㊂需要注意的是,首先,国新公司是一家企业;其次,国新公司的任务主要是在中央企业范围内从事企业重组和资产整合;第三,国新公司是资产经营与管理公司,不是生产经营企业㊂第四阶段(2014年至今):国有资本投资运营理念形成㊂十八届三中全会通过的‘中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定“提出,要完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司㊂自2014年起,国务院国资委陆续开展国开投㊁中粮㊁中国诚通㊁中国国新等10家两类公司试点,并在功能定位㊁组织架构㊁管控模式㊁商业模式㊁市场化经营机制㊁产业优化布局㊁授权经营等方面进行重点探索,将国有资本投资运营改革推向新的高度㊂(二)重要意义:新时代两类公司的新定位㊁新使命1.新时代两类公司所扮演的四种角色角色一:推动供给侧结构性改革的重要力量㊂相较于传统国有企业集团,两类公司通过对国有资产和股权的大量归集,迅速做大资产规模,采取 统一化㊁集约化㊁专业化 运作原则,站在国家战略发展高度,围绕政府和国资监管机构战略意图,通过基金或直投方式吸引社会资本参与国家战略新兴产业㊁现代服务业及重点领域的先导性产业和项目,通过投资引领实现对关键产业和重点项目的提前布局;同时响应国家和国资监管机构号召,推动不符合国家产业发展导向的企业关停并转与改革脱困,最大限度发挥国资杠杆效应,推动国家产业转型升级,落实供给侧结构性改革的重点任务㊂角色二:完善国资监管体制改革的重要载体㊂2003年以后,中央和地方政府纷纷成立国有资产监督管理机构,履行出资人职责,改变了国有企业多头管理状况㊂但随着国资国企改革的不断深入,集国有资产监督与管理于一身的国资委在具体运作过程中,面临着 政企不分㊁政资不分 出资人职责履行不到位 管得过多过细 等弊端,国资管理方式与现行体制需求不相适应㊂因此,十八届三中全会提出以 管资本 为主加强国资监管,改革国有资本授权经营体制的新设想㊂两类公司可谓承上启下的操作载体, 承上 可承担国资委由于自身职能转变所剥离的部分出资人职责并创新国资管理方式,辅助国资委探索 管资本 为主的重要路径; 启下 可通过对于持股企业的授权经营改革,以产权为纽带来探索新的国资监管架构与体制㊂角色三:重塑企业市场化主体地位的重要抓手㊂作为国有资本出资者代表授权的运营主体,两类公司将发挥行政隔离带作用,充分贯彻政府战略意图,将政府指令置于平台,推动 政企分开㊁政资分开 ,并以产权为纽带,以更加市场化㊁专业化的方式对持股企业进行管理,通过国资委对于两类公司以及两类公司对于持股企业的层层授权,将重大事项决策㊁选人用人㊁薪酬激励和自主经营等事权授予持股企业董事会,重塑持股企业的市场化主体地位,促进国有体制优势与市场化机制的有效融合,最大限度激发企业活力与动力㊂角色四:实现国有资本做强做优做大的重要工具㊂国有企业经过多年的发展,积累和承接了大量需要盘活的资产(股权),两类公司承担着对存量资产(股权)处置盘活及对增量产业(项目)进行投资布局的重要职责㊂两类公司通过对存量国有资产和股权的有效归集,放大资本运作规模效应;通过对增量项目和产业的有效投资,合理平衡国资布局结构;以 管资本 为主 理念,通过内引外扩,对接资本市场的优势,采取市场化㊁专业化手段高效盘活处置存量资产,有效布局增量业务,经由资本运作放大国资杠杆效应,从而实现国有资本做强做优做大的目标㊂2.中央与地方两类公司改革试点的区别与联系一是中央与地方国有资本改革基础不同㊂中央国资与地方国资在资源把控能力㊁产业布局结构㊁战略定位㊁体量规模㊁资产质量及管理体制等方面存在明显差异(详见表1)㊂改革基础的不同决定了中央国有企业改革与地方国有企业改革在多个领域的改革侧重点均不相同,两类公司亦是如此㊂表1中央国资与地方国资改革基础差异一览表中央国资地方国资布局结构主要分布在关系国民经济命脉和国家安全的领域,包括能源㊁基础原材料㊁邮政通信与交通运输㊁军工和金融等行业主要分布在基础设施㊁能源资源㊁装备㊁交通航运及城市供水㊁供气㊁供热㊁公共交通和公共设施等行业战略定位保障国家安全和实现战略目标,控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,体现国有资本收益全民共享等为地方提供公共服务,以及发展重点产业,促进地方经济发展资产质量中央国资75万亿元左右,所有者权益23.95万亿元左右,净利润为1.548万亿元地方国资共计75.62万亿元,所有者权益27.47万亿元,净利润为0.837万亿元管理体制中央国有资产由国资委㊁汇金公司㊁财政部和各企业归口管理部门分别进行监管,监管主要集中在部门地方国资管理机构独立性相对较小,受地方政府影响较大,企业与地方政府关系较为紧密改革任务经营性国资主要是简政放权㊁增强活力;政策性国资主要是提升经营效率㊁增强盈利性,减少非必要亏损侧重于地方投融资平台的改革与转型,提升公共服务效率以及少量经营性国企的创新发展二是中央与地方两类公司改革试点的差异性㊂上述改革基础的不同,导致中央与地方国资在两类公司的试点目的㊁战略功能㊁组建模式㊁决策体制㊁授权模式和改革侧重点上均存在明显的差异(详见表2)㊂中央顶层引领㊁基层改革首创已成为两类公司改革试点推进的重要共识㊂各地围绕区域特色㊁国资发展基础等均进行了制度化的设计与探索,并涌现出了一批创新成果与案例㊂表2中央与地方国资两类公司改革试点差异一览表中央国资地方国资战略定位承担国家经济命脉和重点民生产业的控制与引领任务,服务国家战略投资与引领区域优势产业和前瞻性重点产业组建模式由于体量规模普遍较大,且业务布局较为多元,因此通常以改组为主,投资与运营分开试点由于规模体量有限,且运营资质与持股范围相对较少,存在改组㊁组建㊁新设等形式,并且投资㊁运营一体化续表中央国资地方国资决策体制改革自由度较大,主要在国资委的授权下开展改革试点和具体业务运作与地方政府关系较为紧密,受地方政府把控度较大,具备明显的地域特色改革重点中央国资承担两类公司模式探索㊁经验复制等重要职责,侧重于体制机制改革试点,以形成一批经典模式地方国资则主要聚焦具体业务运作,在业务模式上形成了一批资本运作创新案例三是中央与地方两类公司改革试点的关联性㊂首先,改革时空背景相同,即均身处新一轮国资体制改革㊁重大战略践行㊁产业转型升级,以及资本市场快速发展的时代背景下,均承担着完善国有资产管理体制,探索以 管资本 为主 路径的重要责任;肩负着推动国家㊁地方战略规划和重点项目落地的重要使命;扮演着引领国家㊁地方战略新兴产业发展和落后产业淘汰的重要角色㊂其次,改革面临挑战相同,即均面临着国资监管机构授权尚不充分㊁法人治理结构尚不健全㊁以 管资本 为主的路径尚不清晰和试点企业人才结构尚不匹配的共同环境,这些问题都是目前制约两类公司顺利开展改革试点的关键症结和重要挑战㊂再次,改革试点内容相同,即均围绕着 管资本 为主的发展方向,来探索国资运营和国企发展的新模式㊁新体制与新机制㊂二、两类公司改革试点十大环节深入剖析中央和地方两类公司的改革试点方案与内容,不难发现,两类公司的改革试点工作,围绕 管资本 为主的发展路径,聚焦于 明确战略定位㊁发展主业及运作模式,理顺集团上下管理界面关系,创新内部运营机制及加强风险防控 的发展主线,从 试模式㊁试体制㊁试机制 三个维度和以下十大环节来展开㊂1.功能定位两类公司的重要任务是推动转型,其中,国有资本投资公司以产业为主线,推动产业转型升级;国有资本运营公司则以资本为主线,推动国有资本转型㊂具体而言,国有资本投资公司以服务国家战略㊁提升产业竞争力为主要目标,在关系国家安全㊁国民经济命脉的重要行业和关键领域,通过开展投资融资㊁产业培育和资本整合等,推动产业竞争力升级㊁地位升级㊁业态升级㊁商业模式升级和运作思维升级,从而优化国有资本布局结构㊂国有资本运营公司以提升国有资本运营效率㊁提高国有资本回报为主要目标,通过股权运作㊁价值管理㊁有序进退等方式,促进国有资本合理流动㊁布局转型㊁结构转型㊁运营模式转型和带动力转型,从而实现国有资本的保值增值㊂2.业务布局功能定位的不同,决定了国有资本投资公司与国有资本运营公司在业务布局上存在着较大差异㊂国有资本投资公司主要围绕产业投资进行业务布局,包括综合性国有资本投资公司(如国开投)和专业性国有资本投资公司(如中粮)㊂其中,综合性国有资本投资公司服务于国家战略,根据公司原有资源优势实现对几大重点产业的投资布局与引领,以发挥对国家重点产业的控制力和引领力,提升国家综合实力;专业性国有资本投资公司则主要服务于国家战略,根据公司资源优势与既往历史,专注投资于某一专属领域,以加强对该产业的控制力与影响力,保障国家安全与相关产业的转型升级㊂虽然投资领域与范围不同,但在具体业务布局上,它们都遵循以下几大理念:一是有利于高竞争力产业㊁高带动力产业和高辐射力产业的培育㊁推进㊁整合㊁发展㊁变革和创新;二是有利于技术与产业链延伸,带动总体经济;三是有利于国家或区域产业结构提升;四是有利于新的理念㊁模式㊁战略㊁文化的升级和突破㊂国有资本运营公司则主要围绕资本运作进行业务布局,重点包括四大业务板块㊂一是多元融资业务,主要通过创新多种融资方式来降低融资成本,为企业及区域经济发展提供资金支撑㊂二是投资运作业务,主要根据国资产业布局需要,按照市场化的要求,通过股权投资方式,重点对有前景㊁有战略需求的行业进行投资㊂三是资产处置业务,主要是对存量的国有资产进行整合重组㊁资产处置,提升国有存量资产的价值㊂四是股权运营业务,主要是对上市公司股权进行市值管理,对非上市公司股权进行持股管理,提升存量股权的流动性,实现股权价值增值㊂3.运作模式国有资本投资公司以产业培育与发展为核心,主要做增量,做战略性新兴产业㊁前瞻基础产业和民生保障产业的多元化投资,利用资本运作手段,在扶持产业发展㊁调整经济结构的同时,获取所投产业的增长红利,快速实现相关产业做强做大,确保国有资本投资公司功能定位的有效落地㊂国有资本运营公司则主要围绕 融投管运 业务流程,通过对存量国有股权㊁债权等存量资产的盘活处置,并把促进股权流动㊁资产盘活所获得的资本投入到新的项目与产业,实现对战略新兴产业和重点项目的有效布局,进而通过股权投资和资产经营与资本经营相结合,来实现国有资本的保值增值和内部运营的有序流转㊂4.权责界面两类公司改革试点的核心内容是探索以 管资本 为主的重要路径,其实质是探索明晰政府(国资委)与两类公司之间的界面关系㊂从各地实践探索情况来看,根据地方国资的政策现状和经济体量进行了差异化设置,主要涵盖三种方式㊂一是投资决策委员会模式㊂由于国资分布较为分散,除国资委之外,还涉及财政㊁教育㊁文化㊁金融等机构,同时国有经济体量又较大,考虑到最高决策机构决策效力问题,将其设置在国资委体系之外,由地方政府的主要领导来牵头负责,同时将包括国资委在内的所有监管主体纳入其中㊂如上海模式,在国有资本运营公司之上,进一步设立投资决策委员会,运营平台在投决会领导下开展国资运营工作㊂二是管理委员会模式㊂有的地方,国资监管主体相对集中,或者完全由国资委来进行监管,而且经济体量也相对较小,针对此类情形,最高决策机构通常设置在国资委体系内,完全由国资委进行决策和管理㊂如深圳远致投资有限公司在市国资委层面成立了管理委员会,由管理委员会对远致的重大资本运营事项进行决策㊂三是授权董事会模式㊂即下沉决策中心,由国资委对公司董事会进行充分授权,直接在两类公司总部层面设立最高决策机构㊂如重庆渝富集团建立了董事会这个最高决策机构,负责企业重大决策㊂5.公司治理两类公司各项业务直接与资本市场紧密对接,因此在公司治理结构上均朝着规范化的方向进行调整㊂在党委会层面,积极探索党委会参与公司治理的有效模式,将党的工作融入公司章程㊂明确党组织参与企业重大事项的范围㊁方式及决策流程等,也是两类公司改革试点的重要内容㊂在董事会的建设方面,外部董事过半是一个重要的发展趋势,并且依据需求成立战略投资决策委员会㊁预算风险管理委员会和提名与薪酬委员会也较为普遍㊂对于由金融集团改组的两类公司而言,在经营层成立快速决策的专门委员会也是一个创新做法㊂如上海国际集团为应对资本市场瞬息万变的情况,为辅助总经理决策,公司内部成立了资本管理委员会㊁投资管理委员会和风险管理委员会㊂在监事会的建设方面,有的地方探索设立监事会办事机构,充分发挥监事会监督作用,以监事会为载体,整合内部审计㊁法务㊁财务等监督资源,构建统一监管 大格局 体系,防范系统性经营风险,如重庆渝富集团㊂6.组织结构为建立适应 管资本 为主的组织架构,两类公司在部门设置方面均按照 突出主业㊁管好资本㊁服务共享㊁精简高效 原则,区分前台㊁中台㊁后台部门,朝着 小总部㊁大产业 的方向进行调整㊂前台部门按照 融投运管 的业务架构,设置了投资发展部㊁股权运作部和资产管理部,分别负责市场化投资并购㊁上市公司股权划转与资本运作㊁存量资产整合盘活及金融业务统筹管理㊂中台部门按照 人财物 的资源划分,设置了人力资源部㊁资金财务部和综合管理部门等,分别承担人事管理㊁外派董监事管理㊁财务管理和后勤保障等㊂后台部门按照风险控制要求,设置了风险合规部㊁党群工作部和审计监察部等,分别承担风险控制㊁合规管理㊁党群工作㊁纪检监察及审计㊁稽查等职能㊂7.管控模式遵照习近平总书记关于国有企业改革要 着力创新体制机制,加快建立现代企业制度 的指示,在改革国有资本授权经营体制的大背景下,结合国资委对于两类公司的授权范围,针对不同持股企业推动管控模式向战略管控型㊁财务管控型转变,实施差异化的授权㊂其中,对于投资公司㊁资产公司等投资运营型子公司,实行战略控制型管控模式,除对影响整体发展的关键事项进行控制外,还对下属企业关键业务环节进行监管,抓大促小,抓两头㊁带中间㊂对于实业型业务中的全资或控股子公司,实行战略规划型管控模式,仅对影响整体发展的关键事项进行控制,原则上释放全部业务经营权㊂对于实业型业务中的参股子公司,实行财务型管控模式,仅对关系股权资本收益与资本安全等的关键事项进行控制,不干预参股企业正常经营㊂8.人事薪酬针对国有企业在人才选聘㊁能力建设和薪酬激励等方面的先天不足,有效解决 岗位能上不能下㊁薪酬能高不能低㊁员工能进不能出 等问题,重点落实董事会在选人用人㊁薪酬分配等方面的重要权力㊂在改革选人用人机制方面,领导人员实行任期制和契约化管理,推动与行政身份脱钩,具备条件的岗位开展职业经理人试点;中层人员开展竞聘上岗制度,推动人员之间有序流动;基层人员全面开展市场化选聘,争取实现有序进退㊂在创新薪酬激励机制方面,结合国有资本投资运营业务特点,探索推进事业合伙人制㊁员工持股㊁股权激励等与经营业绩直接挂钩的中长期激励机制㊂9.风险控制由于两类公司主营业务多与资本市场对接,具备金融与类金融属性,故相对传统的国有企业集团,其经营风险极大提升㊂但国有企业集团现行管控体系中,决策权过多集中在集团本部,责任边界不清,子公司活力不足,集团管得过多过细,存在 越位 缺位 并存现象㊂应当使集团专业监督与职能监督有效结合,业务监督与纪检监督有效结合,发挥各部门协同优势,确保授权到哪里,监督就跟到哪里㊂10.党的领导2017年10月24日,中国共产党第十九次全国代表大会通过了‘中国共产党章程(修正案)“㊂新党章提出: 中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势㊂党政军民学,东西南北中,党是领导一切的㊂ 关于国有企业党组织,党章第三十三条明确提出, 国有企业党委(党组)发挥领导作用,把方向㊁管大局㊁保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项 ㊂由此,在国有企业中发挥党的领导作用成为本轮国资改革的重大目标㊂两类公司作为本轮国资改革的新生事物,相较于传统国有企业,具备以下几大特点:一是集团资产总额普遍偏大㊁涉及行业较为广泛;二是在开展资本运营的过程中,涉及大量资产(股权)的大进大出,流动性较大;三是集团业务具备金融与类金融属性,并且直接与资本市场对接,对资本市场的影响较大;四是集团承担的任务较为繁重,并且临时性现象明显,不确定性较大;五是集团本部人员总量较少,综合性人。

专栏COLUMN当前，新一轮国资国企改革开始步入深化提升新阶段，国有资本投资、运营公司在构建现代化产业体系、助力科技创新、优化国资布局、提升核心竞争力和增强核心功能等方面，将发挥越来越重要的作用。

因此，有必要进一步深化“两类公司”改革，加快打造形成差异定位、优势互补、协同发展的国有资本投资、运营新模式。

要坚持产业为本，积极承担产业创新升级使命国有资本投资公司要具有鲜明的产业特征。

如，中国宝武、中国建材等。

同样，国有资本运营公司，也必须以推动产业创新升级，特别是推动和促进战略性新兴产业的延链补链强链扩链为核心使命，坚持服务产业、聚力发展。

这也是两类公司义不容辞的职责所在。

要坚持资本为用，着力练好“投融运管”基本功“两类公司”是推进国有资本布局优化和结构调整的专业化平台，是以市新一轮国资国企改革开始步入深化提升新阶段，有必要以产业为本、资本为用、错位分工、开放合作为重点，进一步深化“两类公司”改革，加快打造形成差异定位、优势互补、协同发展的国有资本投资、运营新模式。

深化“两类”公司改革的四点建议田志友 文/田志友场化方式和手段，提升国有资本运营效率和流动水平的操作载体。

必须充分依托多层次资本市场，围绕投资、融资、持股管理和资本运作，练好基本功，丰富工具箱，创新模型库，在更大范围、更宽领域，主动参与和推动核心产业链上下游的并购、重组、培育、引战，推动持有股权的价值增厚、结构优化和有序进退，体现对国有资本价值管理、价值提升、价值实现的核心作用，这是国有资本投资、运营公司的核心竞争力之所在。

要坚持错位分工，加快形成相辅相成一体化作战模式“两类公司”不是一般意义上的国有企业，而是落实国家战略和产业使命的重要执行主体，必须与其他产业集团差异分工、协同作战、发挥合力、整体运作。

其中，国有资本投资公司主要以服务国家和区域重大战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以对战略性核心业务控股为主，积极开展支柱优势产业和战略性新兴产业重大项目投资、改造提升和兼并重组。

《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》有关问题答记者问文章属性•【公布机关】国务院国有资产监督管理委员会•【公布日期】2015•【分类】问答正文《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》有关问题答记者问（2015年）12月7日，经国务院同意，国务院国有资产监督管理委员会、财政部、国家发展和改革委员会联合印发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称《意见》）。

《意见》出台后，国务院国资委负责人接受了记者的采访。

1.请介绍一下《意见》起草的背景。

党的十八届三中全会从坚持和完善基本经济制度，推动国有企业完善现代企业制度出发，提出了“准确界定不同国有企业功能”的要求。

《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对国有企业进行了类别划分，提出了分类推进国有企业改革的总体要求。

为了更好落实中央精神，按照中央全面深化改革领导小组的部署，在国务院直接领导下，国务院国资委会同财政部、发展改革委等有关部门，通过深入调查研究和充分听取意见，起草了《意见》，先后提请国务院国有企业改革领导小组和中央全面深化改革领导小组审议通过，于12月7日以三部委联合发文形式正式印发实施。

2.对国有企业进行功能界定与分类的主要目的和意义是什么？《意见》提出，国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。

具体主要有四个方面目的和意义。

一是有利于分类推进国有企业改革。

准确界定不同国有企业功能并科学分类，是深化国有企业改革的重要前置性工作，完善现代企业制度，发展混合所有制经济，改组或组建国有资本投资运营公司等重大改革举措的完善和落地，都需要以清晰界定国有企业功能与类别为前提。

对国有企业一概而论、不加区分地推行改革，将会使改革措施缺乏针对性，实施效果也会大打折扣。

对国有企业进行功能界定与分类，有利于根据不同类型企业特点有针对性推进改革，将改革引向深入。

资产流失。

不过，对于政府或国资监管机构出于特定战略目的推动的跨企业专业化重组整合来说，由于整个过程中产权变动仍在国资体系范畴之内，不存在国有资产流失和利益输送问题。

另外，该类重组往往对受让方有特殊要求，不适宜采用具有一定随机性和竞价特点的进场交易方式。

因此，扩大非公开协议转让适用范围，将会极大提升国资系统内的重组效率，加快国有资本布局结构调整进程。

协议转让时可依据审计报告定价的适用范围有所扩大原32号令明示，可以采用最近一期审计报告确认的净资产值为基础作价的情形，仅限于同一国资企业内部，不适用于跨国资企业之间的产权流转。

原32号令第32条规定：以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：（1）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；（2）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。

新发布的39号文，则将可依据审计报告定价的情形，进一步扩大到国有独资或全资企业之间的非公开协议转让，不受是否为同一国家出资企业的限制。

新发布的39号文第4条规定：采取非公开协议方式转让企业产权，转让方、受让方均为国有独资或全资企业的，按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。

这一条修改，切实体现了“国资一盘棋”的思路，协议转让及其定价基准，不再限于同一个国家出资企业，只要交易各方全部都是纯国资企业，理论上就不会存在国资流失问题。

无偿划转的交易主体适用范围突破了纯国资企业的限制根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》【国资发产权〔2005〕239号】：企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。

中国军转民 63研浅议我国国有企业改革路径——基于国企资本布局、混合所有制、法人治理的点滴思考■ 伦更永党的十八届三中全会明确了国有企业改革大方向，部署了具体的策略，体现了国家“治理”思想，对市场逻辑的深刻理解达到了新的高度。

从党的十一届三中全会到党的十八届三中全会，中国的国有企业在建立社会主义市场经济、建设有中国特色的社会主义道路上，大体经历了几个改革阶段：1978年到1984年，国有企业从国营到“放权让利”，国民经济打破单一的公有制，实行公有制为主体、多种经济成分并存的经济制度；1985年到1992年，国有企业进入实行“政企分开”的阶段；1993年至2002年，探索建立现代企业制度的阶段；2003年以来，进入推行股份制改革阶段。

党的十八届三中全会明确了国有企业改革大方向，部署了具体的策略，体现了国家“治理”思想，对市场逻辑的深刻理解达到了新的高度。

一、我国国有企业的本质（一）国有企业概念及范围在国际上，通常把国有企业也叫国营企业，是由国家利用政府的财政资金出资举办或投资控制的企业，表现形式为国有独资公司、国家资本控股公司。

我国的国有企业主要有国资委监管的企业、国有金融企业、中央和地方政府的投资公司三大类。

国资委监管的企业有央企和地方国企两类，央企是利用国家财政投资举办的企业，由中央政府特设机构（国务院国资委）管理；地方国企是由省、市、县等政府利用本级财政资金投资举办的企业，由各级政府管理。

国有金融企业，比如工、农、中、建等大型国有银行，中国人寿等保险企业。

政府投资公司，中央有中金公司等特大型国家投资公司，各省市政府一般都有城投、建投等投资公司。

（二）国有企业的本质意义国有企业本质上是全民所有制（公有制）的组织形式，是全民所有、国家经营，国家各级政府代表全体人民举办企业、以委托监管的方式行使管理权和经营权，取得的收益上缴国家和各级政府，用于社会保障、公益、公共事业等，通过不同形式惠及民众。

国有企业既有一般性企业所具有的营利性，也有承担国家任务的特定性，又有承担社会责任的公益性，营利性体现为追求国有资产的保值和增值、实现企业经营利润，特定性体现为承担和保障国家特殊任务的完成，公益性体现为实现国家调节经济的目标，保障国民经济平衡、稳定发展的作用。

金融观察63产 城国有资本投资运营公司全面风险管理体系建设左金鹏济宁市国有资产投资控股有限公司，山东济宁272000摘要：在党的十九大报告和2018年中央经济工作会议关于国有企业改革的论述中，开篇即提出要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，深化国有资本投资、运营公司（简称“两类公司”）改革试点。

深化两类公司改革试点，将成为未来我国国资国企改革的发展主线，也是推动本轮国资国企改革取得实质性成效的重要突破口。

关键词：国有企业；风险管理企业风险，是指未来的不确定性对企业实现经营目标的影响。

企业风险一般可分为战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等。

其中财务风险是风险的重要种类，本文认为财务风险可以定义为企业在生产经营活动中，因企业内外部因素的不确定性及其相互综合作用，导致企业经营产生出现不确定性，最终引起收益水平和预期收益之间的差异，企业财务、经营成果、现金流量等出现问题，最终给企业带来较大的经济损失（非经济损失不在此讨论范围内）的可能性。

一、国有资本投资公司的功能定位阐述在国有资本投资公司中，集团公司与权属公司之间是投资方与被投资方的关系。

集团公司是产业投资和产业整合主体，主责战略规划、资本经营、制度供给、监督检查；各产业公司是利润主体，主责产业经营，直接面对市场，提供有竞争力的产品与服务，实现产业利润。

以贯彻市委市政府战略意图、加快推进我市国有资本科学布局为宗旨，以国有资本运营和国有股权管理为重点，以国有资本价值最大化为目标，对国有资本承担保值增值责任。

重点运营关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域或主要承担政府重大专项任务、实现特定功能或经营专营业务的企业；运营重要基础设施、投融资、前瞻性战略性产业投资开发、重要商品或战略物资储备等领域的企业，将公司打造成为产业发展专业化、资本整合规模化的国有资本投资运营公司，以产业金融支持集团公司产业结构升级，适度开展以财务获益为目标的金融业务。

第1篇第四章公司分立第一百七十二条公司分立，是指一个公司依照公司法和其他有关法律、行政法规的规定，将其部分或者全部资产、负债、业务、员工等分割设立为两个或者两个以上具有法人资格的公司。

第一百七十三条公司分立可以采取以下两种方式：（一）新设分立：原公司解散，以其全部资产、负债、业务、员工等设立两个或者两个以上新的公司。

（二）派生分立：原公司存续，以其部分资产、负债、业务、员工等设立一个或者多个新的公司。

第一百七十四条公司分立应当符合以下条件：（一）分立后公司的注册资本、经营范围等符合法律、行政法规的规定；（二）分立后公司的资产、负债应当清晰，财务状况应当良好；（三）分立后公司的法定代表人、董事、监事、高级管理人员等应当符合法律、行政法规的规定；（四）分立后公司的组织机构健全，能够独立承担民事责任。

第一百七十五条公司分立应当经股东会或者股东大会决议通过，并应当符合下列要求：（一）分立决议应当明确分立的方式、分立后公司的名称、注册资本、经营范围、住所等事项；（二）分立决议应当说明分立的原因、分立后公司的资产、负债情况以及分立后公司的经营策略；（三）分立决议应当明确分立后公司的股权结构，包括股东出资比例、股权权益等。

第一百七十六条公司分立，应当自作出分立决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。

债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。

第一百七十七条公司分立前，应当编制资产负债表及财产清单。

公司应当自作出分立决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。

第一百七十八条公司分立后，原公司的债权、债务由分立后的公司承继。

第一百七十九条公司分立后，原公司的股东按照分立决议持有分立后公司的股权。

第一百八十条公司分立，应当向公司登记机关申请登记。

分立后，公司登记机关应当依法进行登记，并向社会公告。

第一百八十一条公司分立，涉及有关资产评估、转让、产权过户等事宜的，应当按照国家有关规定办理。

国有资本两类公司法律解析一、文件发布及试点开展情况梳理十八届三中全会以来，深化国有资本改革的顶层设计逐渐清晰，改组组建“两类公司”作为国有资产管理体制改革中的关键环节，目前已通过了数份相关文件，并开展了若干试点。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）中指出，深化改革需“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

2014年《政府工作报告》首次将国有资本投资运营公司试点列入政府工作重心，同年7月，国务院国资委在所监管的中央企业开展了包括中央企业改组国有资本投资公司在内的“四项改革”，国家开发投资公司（简称国投）与中粮集团（简称中粮）成为首批中央企业改组国有资本投资公司试点。

2015年上半年，《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（国发[2015]26号，简称26号文）中要求：“加快推进国有资本运营公司与投资公司试点，形成国有资本流动重组、布局调整的有效平台。

”同年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号，简称22号文），随后，国务院印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）、《关于改革与完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号，简称63号文），明确了国企分类及分层的概念与国有资产管理体制的改革方向。

2016年上半年，国务院国资委、国家发改委、人社部联合对外披露国有企业包括国有资本投资运营公司试点在内的“十项改革”试点落实计划。

国家层面有中国诚通控股集团（诚通集团）、中国国新控股有限责任公司（中国国新）改组为国有资本运营公司试点；地方层面有重庆渝富资产经营管理集团（重庆渝富集团）改组为股权类国有资本运营公司试点等。

2016年7月，国资委宣布神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、招商局集团、中交集团与保利集团成为国有资本投资公司新试点。

司及一家特殊功能的运营公司组成，如上海国盛（集团）有限公司、上海国际集团有限公司、上海国有资本投资有限公司；四是“多家赛马”模式，其中部分省市多家试点企业尚未明确划分功能分类，诸如青岛与天津；部分省市拥有两家国有资本运营公司，如河南、湖南、广西等；部分省市陆续改组形成了国有资本投资公司集群，如北京、黑龙江等地。

之所以形成上述分类模式，据业内专家分析，除受到经济形势的影响外，很大程度还是与当地国资规模及资本市场成熟度密切相关。

《上海国资》从此次圆桌会议中获悉，在地方层面，仍有不少新组建企业对两类公司概念内涵、功能定位及差异化分工心存困惑。

对此，田志友表示，两类公司在我国还是一个“新生事物”，无论是从理论还是实践层面，都需要一些时间的沉淀。

他建议，为进一步深化两类公司试点改革，充分发挥其发展“领头羊”、改革“排头兵”作用，要着重立足既有试点经验和先进实践，重在坚持“产业为本，资本为用，错位分工，开放合作”。

一是要坚持产业为本，积极承担产业创新升级使命；二是要坚持资本为用，着力练好“投融运管”基本功；三是要坚持错位分工，加快形成相辅相成一体化作战模式；四是要坚持开放共赢，致力发展合作共享增值的圈子经济。

赋能战新产业发展2023年，战略性新兴产业发展得到国务院国资委的高度关注。

2023年6月27日，国务院国资委党委书记、主任张玉卓出席2023年夏季达沃斯论坛开幕式。

在分论坛发言中，他指出，下一步，国务院国资委将进一步推动中央企业聚焦提高科技创新能力，紧紧抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，强化原创性引领性技术攻关，积极发展战略性新兴产业，不断塑造发展新动能新优势。

回归两类公司视角，田志友谈道，已于2022年由试点正式转为国有资本投资公司的中国宝武、中国建材，本就具有鲜明的产业特征，而国有资本运营公司，也必须以推动产业创新升级，特别是推动和促进战略性新兴产业的延链补链强链扩链为核心使命，坚持服务产业，聚力发展，这是两类公司义不容辞的职责所在。

重庆市国有资产监督管理委员会关于印发《重庆市国资委授权放权清单》的通知文章属性•【制定机关】重庆市国有资产监督管理委员会•【公布日期】2019.10.23•【字号】•【施行日期】2019.10.23•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】国有资产监管综合规定正文重庆市国有资产监督管理委员会关于印发《重庆市国资委授权放权清单》的通知市属国有重点企业：为深入贯彻党中央、国务院关于深化国资国企改革的决策部署，加快实现从管企业向管资本转变，更好履行出资人职责，进一步加大授权放权力度，切实增强企业活力，我委制定了《重庆市国资委授权放权清单》（以下简称《清单》），现将有关事项通知如下：一、各市属国有重点企业要结合实际抓好贯彻落实，工作中遇到的情况和问题及时报告市国资委。

二、市国资委将加强跟踪督导，定期评估授权放权的执行情况和实施效果，根据国资国企改革进展，以及市属国有重点企业行权实际情况，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权放权事项。

三、除相关文件另有规定外，《清单》中规定的事项均不再向市国资委备案。

四、《清单》中规定的所属企业，为该企业所属各级全资、控股或实际控制企业。

多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。

五、自《清单》印发之日起，《重庆市国有资产监督管理委员会关于取消、调整审批备案事项的通知》（渝国资发〔2013〕9号）作废。

附件：重庆市国资委授权放权清单重庆市国有资产监督管理委员会2019年10月23日附件重庆市国资委授权放权清单一、对市属国有重点企业授权放权事项1.国家出资企业决定所属企业通过产权交易市场公开转让产权、公开增资事项及相应的资产评估备案（所持市属国有重点企业或骨干子企业股权交易事项除外）。

2.国家出资企业决定集团及所属企业重大资产转让事项及相应的资产评估备案。

经济管理国有资本投资公司组织结构模式研究陈东旭 福建省投资开发集团有限责任公司摘要：深化国有企业改革政策要求国有资本投资公司试点单位探索合适的投资运营模式，推动组织结构变革，提升管理效率。

本文归纳了国有资本投资公司两种组织结构模式，通过两种模式对比，对国有资本投资公司组织结构变革提出建议。

关键词：国有资本投资公司；组织结构模式中图分类号：F276 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2019)031-0013-03一、国有资本投资公司两种组织结构模式从2014年，国务院国资委选择国家开发投资集团和中粮集团开展国有资本投资公司试点后，又分别于2016年和2018年新增招商局集团等6家以及中航工业集团等11家公司开展试点，至此央企试点单位数量达到19家，再加上地方试点单位，全国共有百余家公司开展试点。

通过梳理试点单位组织结构，笔者发现国有资本投资公司组织结构主要呈现两种模式，一种是纯职能管理的国投模式，一种是职能管理+产业管理的招商局集团模式。

（一）国投模式国投按照管资本为主的要求，梳理总部职能，精简总部机构，形成“小总部”纯职能管理模式。

1.无业务管理职能。

国投总部仅有综合办公、战略、人力、财务、党群、法律、审计及监督等职能，没有业务管理职能。

2.优化部分职能。

国投于2016年对总部职能进行优化。

一是整合相关职能。

将研究职能整合到战略发展职能中；将经营管理职能、安全生产管理职能与信息化管理职能整合在一起；将离退休工作调整到培训和保障类。

二是开展分类授权。

根据权属企业外部条件、公司治理、人才队伍建设、企业竞争力评价情况，在人力、战略、投资、资本运作、产权管理、预算、考核、投资分红、融资管理等方面开展充分授权、部分授权或优化管理。

经过职能优化，国投重点提升总部战略决策、资源配置、资本运作、监督评价和加强党的建设等核心能力，加强了战略管控与财务管控，提高管理效率。

3.精简总部机构。

根据职能变化，国投相应调整总部机构设置，由14个职能部门2个中心调整为9个职能部门1个中心，形成“小总部”模式(见表1)。