国家行政学院学报２０１０．３ 比较与借鉴
美国的应急协 调：联邦 体制、碎片化与整合 王宏伟 （中国人民大学公共管理学院，北京１００８７２） ［摘要】本文对应急协调的意义进行了分析，研究了联邦体制给美国应急管理带来的纵向碎片化 及横向碎片化问题。在此基础上。文章归纳、介绍了美国为规避碎片化而采取的一系列整合措施。 ［关键词］美国；应急协调；联邦制；碎片化；整合 ［中图分类号］Ｄ７７１２．０３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—９３１４（２０１０）０３—０１２４—０５
一、应急协调：避免碎片化管理 现代社会是一个由各种相互依赖关系组成的高度 复杂的系统。其中的任何一个部分受到扰动，负面影 响就可能沿着各种关系链条迅速扩展、蔓延。从地理 范围上看，在突发事件发生后，其影响会从一个行政 区域蔓延到另外一个行政区域，甚至从一个国家蔓延 到另外一个国家。从演进机理上看，原生的突发事件 可能会引发次生、衍生灾害，形成一个个复杂的灾害 链条。有时候，多个灾害链条彼此交叉，形成巨大的 灾害网络。 不仅如此，突发事件发生后，应急需求突然膨胀。 任何一个组织都难以单独提供充足的应急人力、物力 与财力资源。应急管理者必须进行广泛的社会动员， 将政府、企业、非政府组织、公民个人等力量都调动 起来，并进行有效的协调。 从本质上看，现代应急管理是综合性应急管理： 应急主体包括政府、企业、非政府组织和公民个人， 应急过程包括减缓、准备、响应、恢复，应急客体包 括由自然、技术或人为因素而引发的各种突发事件。 它要求应急管理者进行有效的协调，整合不同组织、 个人的应急政策、计划或行动，形成强大的合力。所 以，在很大程度上，应急协调水平与能力决定着应急 管理的效率。 但是，应急协调是应急管理者所面对的难度较高 的课题。这是因为：“一方面，不同行为主体的参与 需要获取重要的知识、资源及技能；另一方面，应急 行为体的多样性可能会使减缓、准备、响应及恢复活 动复杂化或者受到阻碍。”…美国学者指出：“社会与 行为研究表明，对参加灾害响应的个人、群体和机构 而言，协调是一个巨大的挑战。实际上，各项研究都 反复印证，参加响应活动的政府机构、志愿者、企业、 人道主义组织中间时常缺少协调。” 应急协调的缺失可能导致的后果包括：应急管理 者不能确定行动的先后次序；组织之间容易产生误解， 不能有效地调度和利用救援队伍与装备；一些救援组 ［收稿日期】２０１０—０５—１０ ［基金项目】教育部“２１１工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设” ［作者简介】王宏伟（１９６８一），男，河北入，中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所副教授，博士 ・１２４・
浅谈国外应急管理体制
国外应急管理体制是指国外政府及相关部门在发生紧急事件或灾害时，进行应对和管理的机制和体系，其包括了紧急事件的预防、准备、响应和恢复四个阶段。国外应急管理体制的建立和完善，对于提高国家安全、减少灾害损失、保护公民生命财产安全具有重要意义。以下将从美国、日本和欧盟的角度，对国外应急管理体制进行浅谈。
美国应急管理体制
美国联邦政府负责应急管理的机构是联邦紧急事务管理署（FEMA），其成立于1979年，是一个负责协调国家紧急事务管理的机构。FEMA负责协助国家各级政府和民间组织处置和恢复各种类型的紧急事件和灾害。FEMA主要职责包括准备工作、应对工作和恢复工作。
在美国，联邦政府通过《罗伯特·T·斯塔福德紧急准备法案》、《国家防灾战略》、《国家紧急预案》等法规和文件，建立了健全的紧急管理体制。这些法规和文件明确了政府各部门在紧急事件和灾害发生时的职责和权限，确保了各级政府和民间组织在协调和配合方面有明确的指导。
美国建立了国家应急通信体系，以确保在紧急事件和灾害发生时，各级政府和相关组织之间能够进行及时有效的通信和协调。美国还成立了全国应急管理协调中心（NEC），负责协调和领导国家各级政府以及民间组织在灾害发生时的应对工作。
日本应急管理体制
日本的应急管理体制是由日本政府和地方政府共同负责的。日本政府设立了内阁府危机管理中心，负责协调和指导国家的应急管理工作。危机管理中心负责起草《紧急时对策基本法》、《国家基本计划》等相关法律和政策文件，明确了国家在紧急事件和灾害发生时的应对原则和措施。
在日本，各地方政府也设立了应急管理部门，负责协调和指导地方各级政府的紧急管理工作。日本还成立了火灾和救护总部、防卫总部、警察总部和消防总部等专门负责不同类型紧急事件的应对和管理。日本还建立了全国灾害医疗体制，以保障灾难发生时的医疗救援工作。
国外危机应急管理制度
一、国外危机应急管理制度的发展历程
危机应急管理制度起源于美国，早在20世纪50年代，美国政府就已经开始对突发事件做出相应的应对措施。随着社会的发展和技术的进步，各国纷纷建立了相应的危机应急管理制度。例如，英国成立了内政部紧急事务部门，德国设置联邦危机管理局，法国建立了危机应对中心等。
二、国外危机应急管理制度的主要内容和特点
1.危机预警和信息采集能力
国外危机应急管理制度注重对危机的及时预警和信息采集能力。各国政府通过建立健全的信息网络，及时获取有关危机事件的信息，从而能够做出正确的应对决策。
2.专业化的应急团队
各国政府在危机应急管理中，都设立了专门的应急团队，包括了专业的危机管理人员、救援人员、医疗人员等。这些团队经过专业培训，能够在危机事件发生时迅速做出反应，并实施相应的救援和抢救工作。
3.多方参与，整体协作
国外危机应急管理制度注重多方参与，整体协作的特点。政府、企业、民众等各方都参与到危机应急管理中，共同协作、共同应对，提高了应急的效率和效果。
4.科学化决策和处理
在危机应急管理中，各国政府都注重科学化决策和处理。他们会通过科学研究和专家咨询，做出最为合理和有效的决策，尽可能减少危机事件可能造成的破坏和损失。
5.后续评估和改进
国外危机应急管理制度还注重对危机事件的后续评估和改进。通过总结经验教训，持续改进危机应急管理制度，使其更加完善和有效。
三、国外危机应急管理制度的应用案例
1.美国911恐怖袭击事件
2001年9月11日，美国发生了历史上最为严重的911恐怖袭击事件。在这起事件中，美国政府迅速做出反应，全面投入到救援和恢复工作中。各级政府和民众团结一致，共同应对这场严重的危机事件，最终取得了胜利。
2.日本福岛核泄漏事件 2011年3月，日本发生了福岛核泄漏事件，此次事件造成了大范围的环境污染和人员伤亡。日本政府及时启动了危机应急管理制度，组织了大规模的救援和疏散工作，最大限度地减少了事故可能造成的影响。
美国 国家应急计划 （之四）
主译／姚国章南京邮电大学经济与管理学院
（９）联合现场办公室
联合现场办公室（Ｊｏｉｎｔ Ｆｉｅｌｄ Ｏｆｆｉｃｅ．
ＪＦＯ）是一个在当地建立起来的多机构协调
中心，它为联邦 州、地方、部落、非政府
组织和私营部门组织之间的协调提供一个
中心场所其主要职责是对威胁进行应急
和对事故提供支持。联合现场办公室确保
联邦对与事故相关的预防、备战、应急和恢
复行动进行有效率和有效力的协调
联合现场办公室在事前以及事后的事
故管理活动中使用国家事故管理系统中
事故指挥系统（ＩＣＳ） 可伸缩的组织构架．
能够适应所面临的重大和复杂的情景，并
将国家事故管理系统关于控制范围和组织
架构的原则合在一起．这些控制范围和组
织架构包括管理 运行、计划 后勤和财政／
行政。尽管联合现场办公室使用事故指挥
系统的架构 但它并不管理现场的运行，取
而代之的是．联合现场办公室专注为现场
的行动提供支持．执行更广泛的可能跨越
事故发生地之外的支持运行
正如在国家事故管理系统中所描述的
那样．联合现场办公室可能也包括专注于
情报和信息的第六个要素。这一要素可能
被作为一个协调班子的职位、一个计划部
门的单元、运行部门的一个分支 或者独立
的普通人事部门包括在ＪＦＯ内。情报功能的
工作安排由联合现场办公室协调小组根据
情报在事故中的角色和／或机密的等级或
者高度敏感的信息来决定。来自联邦部门 和机构、其他司法部门、私营部门组织以及
非政府组织的人员 通常根据其各自的紧
急事件支持功能 为联合现场办公室提供
人事安排。 联合现场办公室完整地替代了国土安
全部／紧急事件准备响应局／联邦紧急事件
管理署下设的灾害地区办公室｛Ｄｌ ｓａｓｔ ｅ ｒ
Ｆｉｅｌｄ Ｏｆｆｉｃｅ，ＤＦＯ） 容纳了所有的实体（或
者它们指派的代表） 这些实体对事故管
理、信息共享、灾害援助提供以及其他支持
都是至关重要的。
当启动支持一个国家特别安全事件
