大部制下的府际关系协调

大部制下的府际关系协调*周 彬1，柳天恩2（1．东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116023；2．邢台职业技术学院，河北 邢台 054035）摘 要：大部制下，政府机构数量、层级减少，单一机构职责增加，行政管理效率提高；但是由于权力集中和利益集中，也容易导致部门利益的固化。

为防止政府部门利益固化影响改革成效，应该强化府际关系协调：横向上通过权力制衡与利益均衡鼓励同级政府机构的协同合作，纵向上在增加下级政府积极性的同时实现有效的约束和监督。

机构改革必须坚持分权的方向，着重考虑部门利益的因素，设计和实施有效的监督制衡制度，建立和完善决策机构、咨询机构、执行机构、监督机构、信息机构之间分工合作机制。

除了组建议事协调机构和加强中央对地方的监督，还应该培育经济中介和社会组织的力量。

关键词：府际关系协调；机构改革；大部制改革；部门利益；分权；中央政府；地方政府；议事协调机构；省直管县中图分类号：D035.1；F120.3 文献标志码：A一、引言2007年，十七大报告提出“加大机构管理整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，明确了行政机构大部制改革的方向。

2008年人事部、劳动和社会保障部合并成为人力资源和社会保障部，2013年铁道部并入交通运输部以及卫生部与国家人口和计划生育委员会合并，这些改革措施是大部制改革的典型表现。

大部制意味着政府机构数量和人员减少，但是每一个机构和人员承担的职责却在增加。

这一增一减后不同政府机构之间的关系（也即府际关系）也会发生变化，原有的很多跨政府部门的议事协调机制在新的大部制条件下势必要面临新的挑战，中央政府和地方政府之间职能的对接也要做出调整。

十八届三中全会提出，成立全面深化改革领导小组和国家安全委员会，这是国家层面应时而动的战略决策，也蕴含一种新型的府际关系协调。

2015年4月30日，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，这对府际关系（尤其是地方政府间的关系）协调提出了更高的要求，相应的理论研究任务也更紧迫。

大部制改革方向明确后，相关的理论研究滞后于实践，且研究成果多具有重复性。

石亚军和施正文（2008）提出推行大部制应关注决策、执行和监督职能的分离与协调问题以及综合管理与专业管理部门的关系问题、法律保障问题、配套措施问题等。

李文钊和毛寿龙（2010）认为从政府机构改革历程来看， * 收稿日期：2015-08-27；修回日期：2015-09-29基金项目：国家社会科学基金重大项目（12&ZD067）；辽宁省社会科学规划基金资助项目（L14BJL015）；邢台市科技局软科学研究计划项目（2014ZC192）作者简介：周彬（1980— ），男，安徽利辛人；助理研究员，博士，在东北财经大学经济与社会发展研究院任教，主要从事公共经济学、宏观经济学、产业经济学研究，E-mail ：dlzhoubin@ 。

柳天恩，（1981— ），男，河南南阳人；讲师，博士，在邢台职业技术学院任教，主要从事区域经济、产业与贸易研究。

第26卷第1期 2016年1月·全面深化改革· vol. 26 No.1 Jan. 2016网络出版时间：2016-01-06 11:20:11网络出版地址：/kcms/detail/50.1200.C.20160106.1120.002.html经济秩序在推动改革的过程中虽然仍有较大作用，但是社会秩序、心智感觉以及公民权利意识等逐渐成为推动改革的重要力量。

关于府际关系的研究，谢庆奎（2000）认为，由于利益驱动和地区差距，府际关系目前以横向联系为主。

王敬尧和陶振（2008）认为，分税制下府际关系主要呈现出财政资源的中央集中化、中央与地方政府事权与财权非对称性、地方政府间发展非均衡性、地方政府公司主义倾向等特点。

杨爱平（2011）认为现行的激励制度有利于地方政府竞争而不利于地方政府合作。

颜德如和岳强（2012）则认为纵向府际关系依然是我国府际关系的主体，而且有法治化趋势。

上述研究一般选题都比较宏大，虽然其中不少都已经认识到政府部门除了代表所管辖公众的利益外，还具有自己的部门利益，但是缺乏深入的分析，尤其缺少微观视角的探讨。

一般来说，实行大部制、合并具有交叉职能的部门可以节省交易成本和协调成本，能够减少推诿扯皮现象；但是如果大部制改革后成立的机构由于利益集团的干扰或者过度维护自身部门利益，就会出现目标偏离，降低行政效率。

因此，大部制下必须实现政府部门利益导向的合理化和激励机制的有效化。

有鉴于此，本文主要从经济学角度，基于政府部门利益与成本的权衡，从纵向和横向两个层面研究府际关系协调问题，以适应大部制条件下府际关系的变化。

二、大部制改革中的部门利益格局调整与府际关系协调1.大部制改革是因应经济社会发展需要政府机构的设立和改革应该根据经济和社会的发展需要来进行。

之所以实行大部制，除了向国外发达经济体学习外，更重要的原因在于经过了三十多年的改革开放，中国的社会转型和经济发展已经取得巨大成就，例如经济总量和进出口贸易总额分别跃居世界第二好人第一、城市化率已经超过50%、农村剩余劳动力数量开始减少、经济结构中第三产业比例提高、出口产品的技术含量逐渐提高、资源和环境方面的深层次矛盾逐渐显现等，适应这些变化，政府机构及其职能也需要进行相应调整。

虽然大部制改革在2008年才开始明确推进，但实际上在新中国成立后，为了管理上的方便，国务院机构进行了多次的改革，机构数量减少是一个显然的趋势。

1958年就出现了把水利和电力的监督管理职能合并行使的水利电力部，1969年把商业部、全国供销合作总社和粮食部合并成商业部，1982年把进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资委员会合并成对外经济贸易部以及把人事部与劳动部合并成劳动人事部。

当然，那时候还没有形成自觉的系统的改革思路，只是应对现实问题、精兵简政的一种临时解决办法，其后甚至又出现了反复。

1998年的机构改革力度较大，为了贯彻十四大和十五大提出的“建立社会主义市场经济”的目标，撤消了15个国务院组成部门①，加上1993年改革撤消了7个国务院组成部门，基本消除了计划经济的机构支撑。

但是改革是渐进性的，铁道部以及信息产业部、国防科工委等机构仍然有直接管理和经营企业的职能。

在国务院组成部门总体数量持续减少的同时，也适时增加了一些新的部门。

随着经济社会发展对人口和资源环境的压力越来越大，社会大众对公共服务需求的数量和质量不断提高，所以环境保护部、住房与城乡建设部等应运而生。

同时，经济结构也在逐渐调整，农业和工业产值尽管一直增加，但是服务业的地位更加突出，所以设立了一些相应的政府机构（例如知识产权局、证监会、保监会等）来管理这些领域和行业。

大部制改革后，2008年人事部、劳动和社会保障部合并成为人力资源和社会保障部，2013年铁道部并入交通运输部、卫生部和国家人口和计划生育委员会合并。

围绕转变政府职能和理顺部门职责这一主线，大部制改革必将走出以往数十年机构改革中“精简—膨胀—-再精简—再膨胀”的怪圈。

当然，不同的机构合并之后，留下大量需要重新组合和调整的人财物，而且内部的利益调整和文化整合是一个漫长的过程。

① 1998年的机构改革，国务院不再保留的15个部、委包括：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、国内贸易部、邮电部、劳动部、广播电影电视部、地质矿产部、林业部、国家体育运动委员会、国防科学技术工业委员会（组建新的国防科学技术工业委员会，将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能，统归新组建的国防科学技术工业委员会管理）、国家经济体制改革委员会（为了加强国务院对经济体制改革工作的领导，国家经济体制改革委员会改为国务院高层次的议事机构，总理兼主任，有关部长任成员，不再列入国务院组成部门序列）。

其中前6个部委是计划经济体系下专业管理的机构，被彻底裁剪；而后面的9个部委则通过更名、改组、合并、降格等方式调整，但仍然保留了其核心的职责。

2．大部制下的委托代理与部门利益调整政府是一个多目标和多任务的机构，由于政府层级较多，存在委托代理关系，而代理人在执行过程中往往会偏离委托人的目标。

大部制改革通过整合相关或相近职能可以发挥规模优势，但并不能解决“权力部门化、部门利益化、利益集团化”问题，因为只要是部门，就会存在部门利益问题。

例如农业部会争取涉农资金投入以及农业补贴不断增加，这样农业产出增加，农业部本身的利益也会得到最大化；国资委会尽量增加中央企业的优惠待遇，因为中央企业的规模和利润增加，国资委部门利益也会增加，自由裁量权和配置的资源也会增加，否则中央企业减少至寥寥数家，国资委也就没有存在的必要了。

这就形成了“溺爱”逻辑：这些政府机构对所在的行业负有监督和管理职责，同时为了本部门的利益，可能会纵容所在行业偏离全社会最优目标。

而其所在行业的企业或者地方政府等（即下一级的代理机构）会基于收益最大化原则在动态博弈中出现道德风险：反正出问题后主管政府部门为了部门利益会出面解决问题，所以这些被监管企业或者下属机构的行为可能偏离目标，甚而超出主管部门的预期和承受力，出现“坑爹”现象。

上述“溺爱”和“坑爹”逻辑是纵向的关系，还有横向的关系。

比如，有两家政府机构分别在两个有重合的区间提供公共服务，且两家机构提供的服务质量相同、成本相同，那么在重合的区间内会形成两种均衡结果：如果部门利益能够在提供公共服务过程中得到增加，那么两家机构就会竞相增加服务数量；反之，则会互相推诿，公共服务不足。

如果提供公共服务存在一定的固定成本并且很大，显然这时最优的解决办法就是合并政府机构。

2013年机构改革中重新组建的国家海洋局就整合了公安部、农业部、海关总署相关的执法职能，这是因为海洋执法需要投入一定的舰船，这个成本较高。

否则一定的竞争是必要的，例如“三网融合”、文化领域等也存在监管职能的交叉，但是这种交叉可以形成合理的竞争，可以促进公共服务的提供。

从部门利益的角度分析，前者更容易形成合作的府际关系，后者更容易形成竞争的府际关系。

此外，负责经济管理的领域实行大部制后，很可能出现行政垄断。

以国有企业监管为例，以前的“九龙治水”还有一种互相牵制和竞争机制，当监管机构只剩下一个国资委的时候，反而缺乏一种制衡。

传统的国有企业改革思路都假定国有企业监督管理机构能够掌握国有企业的信息，但并不符合现实。

规制俘虏理论认为，规制机构由于信息不对称不仅达不到规制目标，反而会被生产者利用，规制提高了产业利润而不是社会福利，实际上成为生产者攫取产业利润的工具。

国家和地方国资委成立后，大多数国有企业都归其管理，背负监督国有企业的责任，但是由于部门利益，往往出现被国有企业俘获的情况，形成合谋（周彬，2013）。