新型城市化背景下广东城市规划范式转换

新型城市化背景下的广东城市规划范式转换摘要：城市规划是城市化健康发展的重要保障。

当前，广东省正在积极探索文明宜居、承载力和可持续能力强的新型城市化道路，对城市发展理念和城市规划范式提出了新要求。

本文在解读广东特色新型城市化内涵的基础上，对新背景下城市规划在理念、方法、内容、体系等层面的新范式进行了探讨。

关键词：新型城市化；城市规划；范式1 引言城市化是衡量一个国家（地区）经济社会发展、社会组织和管理水平的重要标志。

长期以来，城市规划一直被视为“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是国民经济计划在空间上的具体落实。

”城市规划决定了城市功能、运行效率、环境形象以及人与自然的和谐程度，是城市化健康发展的重要保障。

一方面，城市化数量增长表现为农村人口向城市转移、城市人口不断增长，要求城市规划积极引导城市空间不断拓展，指导公共服务和基础设施建设，提高城市对新增人口的承载能力；另一方面，城市化质量提高表现为城市综合竞争力和承载力的提升，要求城市规划对完善城市功能、优化用地布局和改善人居环境发挥重要指导作用，妥善解决交通拥堵、居住环境恶化等“城市病”，促进城市化的健康发展。

2 广东新型城市化的新要求改革开放以来的30年，广东凭借后发优势，借鉴发达国家和地区的技术、体制、经验，以较小的风险、较低的成本和较快的速度，成功实现了从一个农业省份向全国第一经济大省的历史性转变，引领了国内改革开放的发展潮流。

然而，随着工业化和城市化的发展，土地成本、劳动力成本上升，环境保护压力加大，拼资源、拼成本的传统发展模式难以为继。

同时，以加工贸易为主体的劳动密集型产业处于国际分工的低端，综合竞争力较弱，在新的发展阶段实现经济社会可持续发展，迫切要求广东加快转型升级。

2011年底，广东省委、省政府印发《关于提高我省城市化发展水平的意见》（以下简称《城市化意见》），要求探索文明宜居、承载力和可持续能力强的新型城市化道路，并将城市规划提升到统领城市化发展的战略高度。

在新型城市化背景下，迫切要求各级政府以及城市规划工作者加快更新城市发展理念、建立广东特色的城市规划新范式。

2.1城市发展理念转换传统粗放的发展模式带来了城市空间的无序和低效开发、城乡发展和社会发展失调以及大城市迅速蔓延等诸多弊端，促使城市必须尽快实现全面转型。

一般来说，转型包括经济、社会、生态等领域的转型，也包括城市发展模式、制度和空间的转型，其中城市发展模式的转型是核心和关键。

在当前广东加快转型升级的背景下，城市必须树立“绿色、智慧、包容、人本”的发展理念。

2.2城市规划范式转换从西方城市规划的演变来看，先后经历了工业化和城市化初期的物质规划，城市化和逆城市化时期的理性规划、倡导性规划，以及再城市化时期的交流规划和协作规划。

反观广东乃至国内的城市规划，仍然带有明显的“物质规划”及“蓝图式控制”痕迹，片面强调城市规划服务经济发展的角色定位，而缺乏对社会发展特别是弱势群体的关注，忽视了“人”这一主体的感受，公众参与规划的积极性和可能性不高。

随着新型城市化工作的部署，要求城市规划在理念、方法、内容及体系等层面对固有范式进行更新，逐步建立具有广东特色的城市规划新范式，指导“文明宜居、承载力和可持续能力强”的城市化发展。

3 广东城市规划的新范式3.1理念范式：兼顾承载力与宜居性提升现代社会的城市必须具备两个最基本的属性：产出性（productivity）和宜居性（livability）。

在以经济增长为核心的发展阶段，城市规划重点关注“生产空间”的营造，为工业化与城市化数量增长培育载体，也因此产生了城市化“见物不见人”的弊端。

在新型城市化背景下，城市不仅仅是工业发展的载体，也是为市民提供幸福生活的场所；城市规划一方面要有利于促进生产效率的提升（包括产业的转型升级和产业空间布局的优化），另一方面也要将关注的重点将逐步从“生产空间”向“生活空间”转变，致力于为城市居民营造宜居的生活环境。

（1）“扩容”：基于提高城市承载力寻找新的战略空间“扩容”是为了扩大城市的承载量，加快城市发展空间和功能布局的战略性优化。

就广东经济社会发展实际而言，一方面，总体经济增长趋缓，珠江三角洲经济增速开始低于粤东西北地区；另一方面，珠江三角洲城市化步入成熟阶段，外围地区城市化缺乏带动水平较低。

城市规划提升城市承载力，应结合政策趋势和各城市发展建设特征，为城市寻找具有引领发展、集聚带动能力强的新战略空间。

（2）“提质”：基于提高居民幸福感营造宜居城市环境随着城市化加速推进和经济社会的快速发展，城市居民对生活、工作环境以及城市服务功能的要求也将越来越高。

因此，城市规划在引导城市“扩容”的同时，也要树立宜居城市的规划理念，注重城市的环境和功能服务水平的“提质”。

反映在城市规划实践中，就是以人们日常生活的社会需求为根本出发点，充分考虑城市规划对生计、工作机会和经济生活的影响，增加健康、安全、住房、教育、文化、公共交通等规划内容，做好社会服务设施的空间布局规划，改善城市社会生活环境和生活质量，努力创造出适宜人类居住和生活的城市空间。

3.2方法范式：规划编制与评估并重快速城市化背景下城市规划的一个重要特点即是“重编制、轻评估”。

编制规划（特别是城市总体规划）成为扩展城市空间、保障项目建设合法性的重要手段，名目繁多的规划项目、同一规划在短期内多次修编繁荣了城市规划市场；但由于缺乏对规划评估、规划实施的重视，出现了部分城市规划成果质量差、与国家及省最新政策要求脱节的现象，直接的结果是导致城市规划地位正在日益下降。

切实发挥城市规划对城市化健康发展的引导作用，必须建立规划编制与评估并重的方法体系。

（1）转变城市规划编制思路一是形成“三规融合”的城市规划编制思路，构建兼容国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划的城市规划平台。

二是探索建立广东特色的城市规划规范体系，在国家有关标准的基础上，积极应用gis分析、数字模拟、可持续发展评价等新技术手段，制定符合广东城市发展要求的城市规划标准和规范，建立更加科学的城市经济、社会人文、资源、环境等规划设计指标体系。

（2）创造性建立规划评估机制城市规划能否有效发挥对城市化的引导作用，一是要求城市规划本身具有较高水平、科学且符合地方实际，另一方面规划实施能够按照规划既定目标去执行。

在按照国家有关要求开展城市规划实施评估的同时，广东正在开展城市规划（重点是城市总体规划）本身的评估工作。

3.3内容范式：从物质空间转向社会民生在经济增长成为唯一目标、gdp成为衡量社会发展唯一标准的背景下，城市规划一度成为吸引投资、推进市场扩张、拉动经济增长、追求经济效率的政策和技术工具。

这一时期的城市规划注重物质空间的规划，在“房地产热”、“开发区热”、“经营城市”等浪潮中，城市规划都“忠实地”充当了技术工具的角色、运用“市场取向的技术话语”来服务。

新型城市化背景下，城市发展和城市规划要从以经济为主导转向以社会为主导，城市发展和城市规划的合法性基础要从经济绩效和政绩表现转向社会全面发展和社会公平，政府角色要从经济建设型政府转变为服务型政府，从而建构政府、市场和社会相互均衡和协调的规划治理模式。

反应在城市规划内容方面：第一，关注重点应从用地转向设施（尤其是社会服务、福利等人力资源型设施）；第二，规划要兼顾当前的民生热点（特别是外来务工人员、拆迁户、低收入人群等弱势群体的医疗、就业和住房保障等）和未来的民生热点（比如老龄化社会、大学生就业难、人口红利快速枯竭等对城市及其居民的影响等）。

3.4 体系范式：强化专项规划对总体规划的落实城市总体规划是城市发展意图的体现，也是城市建设的最重要依据。

在实际操作当中，虽然城市总体规划的内容越来越庞杂，但总体上更侧重于城市发展“结构一速度”的把握，对于新型城市化重点工作的指导性、操作性不足。

为此，广东结合自身实际，在城市总体规划的指导下，积极开展“三旧”改造专项规划、绿道网建设规划、名镇名村规划等重点专项规划编制工作，不仅丰富、完善了城市规划体系，也强化了城市规划对城市化工作的指导作用。

（1）“三旧”改造（旧城更新）规划对于“三旧”改造，广东逐步建立了”专项规划—改造单元规划—改造方案”三个层次的规划体系。

目前，全省共完成了131个“三旧”改造专项规划及年度实施计划的编制工作。

对于具体改造项目的实施，还需要在“三旧”改造专项规划的指导下，按照控制性详细规划的深度要求编制改造单元规划，明确开发强度以及市政基础设施、绿地等公益性项目配套等要求，确保不再形成新的“三旧”。

同时，对于示范性改造项目，各地还注重城市设计的引入，通过高质量编制改造方案和修建性详细规划，塑造了一批精品工程，保证城市环境特色的强化和环境质量的持续提升。

（2）绿道网建设规划2010年2月，广东省组织编制了《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》，明确了省立绿道的具体走向、建设原则、标准和配套设施等，初步规划建设省立绿道1690公里。

根据省的规划纲要，珠三角9市从实际出发，编制了本市绿道网建设规划，9市省立绿道网实际规划总里程为2372公里。

通过省、市规划互动，为珠三角绿道网建设确立了科学的规划指引。

在省立绿道规划建设基础上，各市还制定了城市绿道、社区绿道建设的相关规划，形成了完善的省立绿道—城市绿道—社区绿道规划体系。

目前，广东正在统一规划的指导下推进绿道网由珠三角向东西北地区延伸工作。

从规划本身来看，省市互动、部门互动、公众参与提高了规划的科学性和可操作性，一定程度上代表了未来广东城市规划编制和实施的方向。

（3）“名镇名村”建设规划打造名镇名村，是加快转型升级、建设幸福广东的重大举措，对于改善农村人居环境和农民生活质量、加快农村社会文明进步、提升全省社会主义新农村建设水平具有重要意义。

《城市化意见》明确提出到2015年全省建成110个名镇和1900个名村。

名镇名村规划直接指导名镇名村的具体建设，也是一项实操性非常强的专项规划。

4 结语广东新型城市化正在全面探索“经济可持续发展、景色优美怡人、交通安全便捷、生活舒适方便、文化气息浓厚、社会和谐稳定、公共服务健全、人文关怀备至”的理想城市模式，对城市规划工作提出了新的更高要求，亟须加快转变既有的城市规划范式。

同时，推进新型城市化的关键时期，也为广东城市规划事业发展提供了更多的机遇。

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