文书学(二)

第二章公务文书的种类

第一节公务文书的分类

公文的应用范围非常广泛，各种性质、各种类型的机关组织，在工作活动中都需要形成和使用文件，都会收进和发出文件。文件的数量相当多，涉及的内容十分丰富。适用各行各业的机关进行各种业务活动的需要，文件的种类也很多。为了有利于公文的制发和处理，有必要对公文的类别加以划分。公文分类的方式和标准可以多种多样，从对公文撰拟和公文处理具有实际利用价值出发，可以考虑按以下方式和标准对公文进行分类：

一、按公文的基本使用范围划分可分为通用公文和专用公文

1、通用公文是各类党政机关、社会团体、企事业单位普遍使用的机关应用文，它又可分为法定公文和普通事务文书两类。

法定公文。指党和国家在公文管理法规中做了明确规定具有法定效力的公文，具有规范的体式和严格的行为规则、处理程序。这类公文一经印发即具有法律或行政法规的作用，如《中国共产党机关公文处理条理》、《国家行政机关公文处理办法》中规定的公文都属此类。

普通事务文书。是指各类机关在法定公文之外处理日常工作不可缺少的公文文书，不具有法定格式和法定效力。如工作计划、总结、调查报告等。

2、专用公文

是指由一些具有专门职能的部门在一定的业务范围内使用的公务文书，具有很强的专业性。常见的专用公文有：外交文书、司法文书、经济文书、科技文书、军事文书等。

二、按行文方向分，可分为上行文、下行文、平行文以及通行文

上行文，是下级机关、组织、单位向对其具有领导或指导关系的上级机关报送的公文，如请示、报告、汇报性的简报等。行政机关向同级权力机关报批的议案也属于上行文。

下行文，是上级机关、组织、单位向所属机关、组织、单位以及虽无隶属关系却有指导职能的下级机关、组织、单位下发的公文，如命令、决定、决议、指示、批复及带有指示性质的通知、通报、简报等。

平行文，是平级机关、组织、单位或没有隶属关系的机关、组织、单位之间，为协商或通知有关事项而制发的公文，如函等。

通行文，是既可上报，又可下发，还可以平级送达的公文，如会议纪要、意见等。

三、按公文的内在属性分，可分为规范性公文、指令性公文、指导性公文、知照性公文、公布性公文、商洽行公文、报请性公文、记录性公文八类

规范性公文，是以强制力推行的，用以规定各种行为准则、要求有关人员遵循的公文，包括章程、条例、规定、办法、细则等。

指令性公文，是由党政领导机关制发，用以确定工作的开展和对重大事项做出安排的公文，包括命令（令）、指示、决定、决议等。

指导性公文，是由上级机关制发，用以阐明基本的方针和原则，责成下级根据具体情况自主处理的公文，包括批复、意见等。

知照性公文，是用来在特定的对象中通知事项、通报情况、提出要求的公文，包括通知、通报、公报、简报等。

公布性公文，是向一定的范围，比如全世界、全国、全党、全省、全市、全机关等告知情况和事项的公文，相对于知照性公文，具有更大的广泛性，包括公告、通告、布告等。

商洽性公文，是不相隶属的机关、团体、组织之间用来商讨问题、接洽事项、沟通情况、谋求支持与合作的公文，包括函等。

报请性公文，是下级机关、团体、单位向其上级汇报情况、反映问题、请求指导的公文，包括报告、请示等。

记录性公文，是以对实际情况的记录为基础而形成的公文，包括会议纪要、大事记等。

四、按制发机关的性质分，可分为党内公文、行政公文、群众团体公文、联合行文等

党内行文，是从中央到地方各级党组织在党务活动中形成的公文。

行政公文，是指国家各级行政机关、企事业单位制发的公文。

群众团体公文，是指群众团体组织比如工会、共青团、各民主党派，以及各类的学会、协会、研究会等制发的公文。

联合行文，是指同级党委与政府、政府部门与相应的党组织、政府部门与相应的人民团体等联合制发的公文。

五、按公文办理的时间要求分特急公文、紧急公文、常规公文等三类

六、按机密程度分，可分为绝密公文、机密公文、秘密公文和普通公文等

绝密公文，是指内容涉及党和国家最高一级的核心机密，或者在一定时间内必须绝对将知情人限定在极小范围内的公文。绝密公文的密级最高，如有泄露，将对党和国家、人民的根本利益造成巨大损害。

机密公文，是指也涉及党和国家的重要机密，对知情人和知情时间的限定仅次于绝密公文的公文。

秘密公文，是指涉及党和国家的一般秘密，对知情人和知情时间有一定限制的公文。

普通公文，是指可以在机关、团体、单位内广泛传阅，但不能向社会公布、也不能对国外传播的公文。

七、按公文的规范程度和约束力分，可分为规范性公文和非规范性公文

规范性公文，是指公文在形成的颁发程序、执行落实上比较规范，行政约束力比较强，如《中国共产党机关公文处理条例》、《国家行政机关公文处理办法》规定的公文都应属于此类，而且，一些法律法规方面、专用的公文也应属于此类。

非规范性公文，是在制发和约束力方面要弱一些，没有严格的程式限制，约束力相对比较小。如任何人都可用的调查报告、工作计划、工作总结、建议、讲话稿等。

八、按公文的载体份，可分为以纸为载体的传统公文和以计算机为载体的电子公文

目前，我国的政府机构大部分都配置了计算机和接通了因特网，一些政府部门已经开始通过网络发送公文，但对电子公文的具体制发，国家还没有什么规定。国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》指出：“公文处理涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或者本系统的试行规定。”

第二节党政机关法定公文文种及其适用范围

中共中央办公厅发布、自1996年5月3日起施行的《中国共产党机关公文处理条例》规定，全国党的机关公文文体主要有决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等14个种类；国务院发布、自2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》规定，国家行政机关公文文体主要有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13个种类。

一、党的机关法定公文文种及其适用范围

（一）决议

《中国共产党机关公文处理条例》指出：决议“用于经会议讨论通过的重要决策事项”。这里有两点需要注意：第一，从形式上说，决议必须是经会议讨论通过的；第二，从内容上说，决议必须是重要