物有所值评价和财政承受能力论证指引

PPP物有所值评价指引(试行) 解读一、本指引与征求意见稿异同分析在《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）未颁布之前，大多数咨询单位在进行PPP项目物有所值评价时依照《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》（征求意见稿）。

167号文相对于征求意见稿做出了哪些改变？（1）、定性评价略有改动，较征求意见稿相对简略1）本指引的物有所值定性评价中，由7个基本指标变为6个：将绩效导向指标和鼓励创新合并为一项指标，将政府采购政策落实潜力变为可融资性；基本指标和附加指标的权重分配仅给出了范围，权重的确定要根据具体项目而定。

2）本指引物有所值定性评价与征求意见稿相比比较简单粗略，没有给出附加指标的指标说明和可参考的评分标准，仅说明“项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准”。

3）定性评价专家财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等，较征求意见稿多出了资产评估、会计、行业等领域专家，并且没有指出最少专家人数。

本指引将可融资性作为基本指标并引入资产评估、会计等专家作为定性评价专家，足以见得物有所值定性评价更加成熟，PPP项目可融资性也是项目开展的关键。

（2）、定量评价与财金[2015]21号文联系，参数选取标准变动1）PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险分担和配套投入等各项财政支出责任现值。

2）用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条及有关规定测算。

原征求意见稿中PSC值的折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定，省级财政部门会同行业主管部门根据行业、项目类型等因素确定基准折现率，21号文中规定折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

新出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（简称“92号文”）是继财政部规范地方政府举债融资行为，规范推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，文件出台的目的和意义简洁明了“深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”。

“及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础”。

这个文件也是对今年以来财政部官员多次公开场合强调PPP运行要规范与创新并举，抓规范、严监管、控风险，坚持可持续发展的具体落实。

围绕文件要求，结合PPP政策文件学习和实务操作经验，从实操视角，解读“92号文”文件相关要求，谈谈如何做好PPP项目规范运作和信息公开透明，仅供大家一起交流。

一、围绕92号文件的清理整改范围92号文针对信息平台两类PPP项目分别提出严格的入库标准，这两类项目有不同的特征和规模。

一是已经入库项目：指截止文件发布日已经进入准备、采购和执行阶段，纳入管理库的项目。

根据政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计数据，截止2017年9月末，入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元，其中进入准备、采购和执行阶段项目合计6778个，纳入管理库，总投资10.1万亿元。

意味着根据92号文件精神，个数接近50%，投资超过55%的已经纳入管理库项目要按照文件规定开展清理、整改（这个数据到文件发布之日已经增加）。

二是新入库项目：指截止文件发布日已经进入识别阶段，纳入储备库的项目。

截止2017年9月末，处于识别阶段项目7442个，投资额7.7亿元，分别占到入库项目总数和累计投资额的52.3%和43.3%，也需要根据92号文件的规定开展清理、整改（这个数据到文件发布之日也已经增加）。

扩展资料：一、相关评审的政策依据从目前的政策看，PPP实施方案的评审，没有明确的规范；而对于物有所值评价和财政承受能力论证做了明确的规定。

在财金〔2014〕113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中规定，项目实施机构应组织编制项目实施方案，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。

其中，财政部以财金[2015]167号和财金[2015]21号分别做出了物有所值评价和财政承受能力论证的指引。

在物有所值评价方面，规定财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量；在财政承受能力论证方面，各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作，财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作，必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。

二、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的关系从目前的实际操作看，在各地也已出台的实施方案模板中，往往在涉及项目可行性必要性部分，需要谈到项目物有所值评价、财政承受能力论证的结论。

而项目物有所值评价、财政承受能力论证则本身则是依据实施方案做出。

同时，在做物有所值评价时，涉及PPP值的计算时，PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。

三、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的评审操作现状目前各地各级对于这三个文件的评审，采取了不同的操作方式，主要是以下几种方式：（一）单项物有所值定性专家评审制：即财政部门会同行业主管部门（或项目识别确定的实施机构，下同）组织对专业咨询机构做出的物有所值定性评价文案进行专家评审，定量评价及综合文本直接由专业咨询机构做出，财政承受能力论证由财政部门自行或委托专业咨询机构做出，实施方案直接由政府以某种会议形式（如行政首长办公会、常委会、PPP领导小组会等）审核；（二）物有所值定性定量评审制财政部门会同主管部门组织对专业咨询机构做出的物有所值定性评价、定量评价及综合文本进行评审，财政承受能力论证由财政部门自行或委托专业咨询机构做出，实施方案直接由政府以某种会议形式（如行政首长办公会、常委会、PPP领导小组会等）审核；（三）实施方案、物有所值专家评审制主管部门组织专业咨询机构拟订实施方案，并送财政部门审核修订后，由主管部门或财政部门联合组织专家评审；财政部门会同主管部门组织对专业咨询机构做出的物有所值定性评价、定量评价及综合文本进行评审，财政承受能力论证由财政部门自行或委托专业咨询机构做出，实施方案再由政府以某种会议形式（如行政首长办公会、常委会、PPP领导小组会等）审核；（四）全面专业评审制专业咨询机构做出实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证，财政部门会同主管部门及相关单位（如拟出资机构、其他政府相关部门）对实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证组织专家进行联合审核，再连同审核结论一并交政府审核；（五）其他方式还有的地方进行物有所值定性评价书面评审等方式。

PPP物有所值评价指引第一章总则第一条为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等有关规定，制定本指引。

第二条本指引所称物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

第三条物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。

第四条中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

第五条物有所值评价包括定性评价和定量评价。

现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

第六条应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。

物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。

“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

第七条财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。

第二章评价准备第八条物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

第九条开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

第十条开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

第三章定性评价第十一条定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知财金[2015]21号消息来源：中税网各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。

请遵照执行。

附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财政部2015年4月7日附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第一章总则第一条根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关规定，制定本指引。

第二条本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

第三条开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

六盘水市PPP项目作业手册为指导与保障六盘水市PPP项目顺利实施，规范操作流程，依据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件精神，特制定六盘水市PPP项目作业手册。

一、总体思路以“制度创新、科学指导”精神，加强与政府相关部门的协调，统筹六盘水市PPP项目各方面工作，结合建设工程项目审批流程和PPP项目操作流程，整合审批环节，明确各方责任，深入推进六盘水市PPP项目的合理与规范性操作。

二、适用范围本规程适用于六盘水市PPP项目（含新建、改扩建及存量项目）。

三、作业手册说明（一）明确职责。

以PPP项目全生命周期为主线，将六盘水市PPP项目按生命周期划分为“项目识别”、“项目准备”、“项目采购”、“项目执行”、“项目移交”五个阶段，并结合传统工程项目工作审批流程，明确六盘水市各相关职能部门工作职责（本手册中以市直PPP项目为例进行说明，县、特区、区实施的PPP项目参照市直PPP项目进行操作）。

（二）信息共享。

以市行政服务中心、市发改委PPP项目综合信息管理平台、财政部门综合信息平台作为依托，开发建设高度集成、部门联网、信息共享、综合性强的信息化系统，实现项目建设单位和各审批部门之间实时资源共享，提高政府运用大数据综合能力，增强政府服务和监管PPP的水平和效率，满足后续PPP项目规划、投资、建设、运营、监管、应急、移交等要求。

四、操作方式（一）项目识别阶段识别阶段共含2个工作流程（立项可研阶段，PPP项目筛选入库、初步实施方案、物评、财评）。

（1）第一个工作流程：立项可研阶段。

审批单位：市发改委、市城乡规划局、市国土资源局、市环保局、市维稳办。

审批事项：政府投资项目建议书审批、建设项目选址意见书、建设项目用地预审、建设项目环境影响评价文件审批、固定资产投资项目节能评估和审查、社会稳定性风险分析报告评估和审查、政府投资项目可行性研究报告审批。

浅议PPP项目的财政承受能力论证自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）发布以来，PPP项目的“识别”阶段新增两个必经程序，即物有所值评价和财政承受能力论证。

根据财政部的相关规范性文件的规定，只有通过这两个程序的PPP 项目，方可启动实施方案的编制。

物有所值评价和财政承受能力论证通常被称为“财政双评”，是PPP项目中较为重要的政府内部程序，也是PPP项目投资人和融资机构比较看重的合规要件。

笔者结合近两年参与PPP项目财政双评的评审经验，以及财政承受能力论证（下称“财承”）的相关规定，对财承环节的若干问题进行简单探讨。

一、财承的编制依据根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号，下称“21号文”），“财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP 项目财政管理提供依据”。

因此，财承环节所识别和测算的，是PPP项目中的各项财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

二、与财承相关的若干问题1、财承论证的政府支出责任范围财承报告中，应对政府支出责任进行全面论证，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

在部分PPP项目财承报告中，对于运营补贴、股权投资两部分内容的测算较为详细，有明确的金额（股权投资）和测算公式（运营补贴），但风险承担部分的测算往往语焉不详，笔者曾经见过某项目的风险承担支出预测结果为0，理由是该项目为使用者付费项目，政府不需要承担项目的经营风险。

根据21号文，“风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。

通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任”。

由于PPP 项目中的政府方和社会资本方均需承担一定的风险（具体内容应在《实施方案》的风险分担机制中予以明确），特别是考虑到绝大部分PPP项目的公共属性，即使是纯粹的使用者付费项目，也应当考虑政府方可能承担的一般补偿、临时接管及提前终止补偿等支出责任。

PPP项目物有所值及财政承受能力评价报告Word文档下载可编辑导读：目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条：“年度折现率应考虑财，结合本项目实际，本项目折现率选定为4%，4、利润率选择：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[，根据项目实际，经测试选定项目投资合理利润率为8%，（详细参见附件九：项目财务方案分析筛选说明），5、项目周期设定：根据上述折现系数为4%，经对项目财务现金流量测算分析，项目在25年周期的净现值目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定，经网上查询，2015年3月27日中国国债收益率：20年期收盘价格为4.017%，30年期的收盘价格为4.19%，综合平均按4.1%，某某市场因素和经济增长因素，某某市政公用行业情况，本项目折现率选定为4%；4、利润率选择：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，我国现阶段商业银行长期贷款利率约为8.19%(=基准利率5.65%*[(下限0.9+上限2）/2]=5.65%*1.45=8.19%），根据项目实际，分别按7%、8%、9%三个投资收益率方案的进行现金流量对比分析，经测试选定项目投资合理利润率为8%。

（详细参见附件九：项目财务方案分析筛选说明）。

5、项目周期设定：根据上述折现系数为4%，利润率为8%设定，经对项目财务现金流量测算分析，项目在25年周期的净现值为1233.10万元，静态投资回收期18.9年，动态投资回收期20.8年，内部收益率为5.47%，与银行贷款基准利率基本持平，方案具有一定吸引力，可行性强，故项目生命周期方案为25年较为合适；如果项目周期为20年，运营期18年，则项目财务净现值为-197.42万元，内部收益率(FIRR)为3.68%,低于银行贷款基准利率，方案不具有吸引力和融资可行，故20年期限不可取。

物有所值评价、财政承受能力论证及实施方案的编制1、咨询机构的选择实践中，政府在项目识别、项目准备阶段对PPP项目的物有所值评价、财政承受能力论证及实施方案的编制等一般交由委托的咨询机构编制，咨询机构专业能力和职业水准等显得非常重要，因此如何选择到合适的咨询机构极为重要。

目前，政府一般通过公开招标、竞争性磋商、比选等方式确定咨询机构，但近年来，政府在通过公开招标、竞争性磋商、比选等方式确定的咨询机构提供的咨询服务及编制的两个报告、实施方案均或多或少地存在不专业、不尽职等问题。

如某市污水处理管网PPP项目，规模60亿左右，政府方预算咨询费用150万元，但通过公开招标某咨询机构以30万元的价格中标，结果该咨询机构在咨询服务过程中不能提供有效的服务导致PPP项目无法推进。

因此，政府方在选择咨询机构时建议设定合理的适合所涉PPP项目的招标文件，并对PPP项目咨询团队成员提出相应的要求，同时加强对咨询阶段性成果的检查、验收等，这样才有可能尽最大可能地选择到合适的咨询机构，督促咨询机构提供更优质的咨询服务。

2、实施方案存在的主要问题梳理一下近年来落地的PPP项目所涉实施方案要，我们发现有的项目收入、成本测算不匹配，收入打的低，支出打的高，造成政府性付费或缺口性补助虚增，加大财政支出责任；有的项目绩效管理弱化，财政付费与绩效考核结果挂钩力度不大；还有的项目资本回报偏高等。

有的PPP项目照抄范本，缺乏大量的数据测算，实质性条款简单描述，操作性不强，绩效管理内容过于弱化。

如某道路、港口码头PPP项目实施方案中，涉及到的码头的运营收费、道路广告牌广告收入等，依项目特点及付费机制，该PPP项目的回报机制应确定为可行性缺口补助，但咨询机构形成的实施方案却将回报机制确定为政府付费，这显然是错误的。

根据92号文的精神及PPP的有关政策文件规定，政府方应加大对实施方案中股本结构、收支测算、收益分配、政府支出责任、风险分担、定价调价机制、采购方式、融资成本、资本回报率、绩效管理、退出机制等内容的审查，其目的是真正实现PPP项目风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的目标，经得起PPP项目的中期评估、绩效评价等。