论食品安全法草案立法新理念

２００３年发布了（保障食品质量与安全——强化国家食品控
制体系指南》，特别强调了“从农田到餐桌”（Ｆｒｏｍ Ｔａｂｌｅ）监管的综合概念。 通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的 风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础使 食品追溯制度的实行成为可能山。 再次，充分体现了充分发挥消费者作用的制衡理念。 食品安全不仅是关系人民的生命健康安全的大问题， 也是关系国家经济建设劳动力需求能否得到满足的大问 题。食用不安全食品不仅影响人们的身体健康，甚至可能 剥夺人们的生命，同时还可能增加个人经济负担与国家财 政负担，使本来经济并不富裕的家庭陷人困境，使本来捉襟 见肘的社保资金雪上加霜。因此，国家在不断加强打击制 造销售假冒食品、不安全食品力度的同时，也充分发挥了消
环境污染等原因而导致安全问题。因此，对食品安全必须实 行“从农田到餐桌”的全过程无缝隙监管。 ＜征求意见稿》尊重科学，坚持了从“农田到餐桌”全过 程监管重在源头的理念，强调整个食物链各环节按社会分 工和协作关系来设计食品安全各项制度和程序，并加以科 学衔接，弥补了＜食品卫生法》调整的范围未包括种植、养 殖环节及与食用农产品（食品原料）相关的农药、兽药、渔 药、饲料添加剂、化肥等的不足，并与《农产品质量法》的调 整范围进行了科学划分，做到既分工又协作，共同组成食品 安全监管法律关系，共同完成食品安全监管的任务。 ＜征求意见稿》坚持“从农田到餐桌”全过程监管重在 源头的理念，是对２００７年＜国务院关于加强食品等产品安 全监督管理的特别规定》的充分肯定。 《征求意见稿》坚持“从农田到餐桌”全过程监管重在 源头的理念符合食品安全监管的国际发展趋势。纵观欧美 等国家的食品安全监管法律制度，不难发现这些国家也强 调“从农田到餐桌”的整个过程的有效监管，其环节包括生 产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；其对象包括化 肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。《欧盟 食品安全白皮书》用１１６项条款对食品安全问题进行了详 细阐述，指出食品安全法以控制“从农田到餐桌”全过程为 基础。联合国粮农组织与世界卫生组织（ＦＡＯ／ＷＨＯ）于
第２７卷第３期 ２ ０ ０ ９年３月
河北法学
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论食品安全法草案立法新理念
孙效敏
（华东政法大学经济法学院，上海２０００４２）
摘 要：经过４年的努力，《中华人民共和国食品安全法（草案）征求意见稿》终于在２００８年４月２０日向全国人民公布并 征求意见。纵观《征求意见稿》我们不难发现以下四个新的立法理念：充分体现了“以人为本构建和谐社会”的立 法理念；充分体现了从“农田到餐桌”的全程监管重在源头的监管理念；充分体现了充分发挥消费者作用的制衡理 念；充分体现了加大违法成本的法经济学理念。这四大立法理念不仅是食品安全立法理念的创新，也将对相关立 法产生深远的影响。 关键词：食品安全；食品监管；食品安全法 中圈分类号：ＤＦ４１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３９３３（２００９）０３－００４３－０４
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国以民为本，民以食为天，食以安为先，安以法为准。 健全食品安全监管法律体系，确保食品安全，保障人民群众 身体健康，生命安全，促进经济发展和社会稳定，是构建社 会主义和谐社会的必然要求。从２００４年国务院决定制定 《中华人民共和国食品安全法》以来，《中华人民共和国食 品安全法（草案）》数易其稿，２００８年４月２０日全国人大 常委会向全国人民公布了《中华人民共和国食品安全法 （草案）征求意见稿》（以下简称《征求意见稿》），并向全社 会征求意见。纵观《征求意见稿》，我们不难发现《征求意 见稿》充分体现了以下四个新的立法理念。 首先，充分体现了“以人为本构建和谐社会”的立法理念。 ２００６年中国共产党第十六届六次会议通过了《中共中
费者的作用。
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第一，提高了赔偿金的倍数。消费者与食品生产者和经 营者是互动关系。消费者的懦弱就是假冒伪劣食品生产者、 经营者投机专营的机会，消费者积极主动行使权利，维护自 身的合法权益，食品生产者、经营者生产销售假冒伪劣的行 为就有所收敛，而不敢肆无忌惮。所以，消费者有无强烈的 自我保护意识，在某种意义上说，是抑制食品生产经营者生
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的空白。诸如人们常说的掺假食品，只要掺假食品是卫生 的，就无法依据食品卫生法对该行为进行处罚，但可以依据 食品安全法对食品掺假行为进行处罚。又如注水猪肉，如 果猪肉里的注水是卫生的，就不可能依据食品卫生法对该 行为进行处罚。另外，食品卫生法也不可能对假冒伪劣食 品进行监管。所以，＜征求意见稿》第９８条明确规定以＜食 品安全法》取代＜食品卫生法》。从字面看来，食品卫生法 与食品安全法，只是“卫生”到“安全”的用词转变。但事实 并非这么简单，而是立法者深深认识到食品安全关联着人 民的生命与身体健康，表明中国政府对人民生命与健康的 高度重视，也彰显了关注民生、以人为本的立法理念，是立 法理念的根本转变。 第二，从注重食品质量安全到既注重食品质量安全又 注重食品具有应当具有的营养的转变。“人人有饭吃”曾 是人类世世代代奋斗的目标。然而，随着世界经济和社会 的发展及科技的进步，人人能够“获得足够、安全和富有营 养的食物”成为人们奋斗的目标。食品安全的概念也随着 人民生活水平的提高发生了变化。因此，２００８年４月２０日 《食品安全法（草案）征求意见稿》第９５条规定：“食品安 全，指食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康 不造成任何急性、慢性和潜在性的危害。”第３６条规定： “食品生产经营者生产经营的食品，有食品安全标准的，应 当符合食品安全标准；没有食品安全标准的，应当无毒、无 害，符合应当有的营养要求和本法规定的其他要求。”虽然 ＜征求意见稿》与２００７年９月国务院提交全国人大审议的 《食品安全法（草案）》相比较只增加了食品“符合应当有的 营养要求”，但却反映了党和国家关注民生，以人为本的立 法理念。＜征求意见稿》第９５条的规定也符合１９９６年１１ 月世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》和＜行动计划》，对 食品安全的要求。 其次，充分体现了从“农田到餐桌”的全程监管重在源 头的监管理念。 美国农业经济学家Ｋｉｎｓｅｙ教授指出，影响食品安全的 主要因素有六个方面：（１）水、土壤和空气等农业环境资源 的污染；（２）种植业和养殖业生产过程中使用化肥、农药、生 长激素致使有害化学物质在农产品中残留；（３）农产品加工 和贮藏过程中违规或超量使用食品添加剂（防腐剂）；（４）微 生物污染引起的食源性疾病；（５）新原料、新工艺带来的食 品安全风险，如转基因食品的安全性；（６）科技进步对食品 安全控制带来新的挑战…。我国著名科学家，＜食品安全关 键控制技术》专家组组长陈君石院士等也持类似的观点。可 见，食品在其种植、养殖、生产、加工、储存、运输、销售、餐饮 等各个环节都有可能由于生产技术、操作规范的缺陷或外部 一４４——
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产销售假冒伪劣食品的关键所在。１９９３年颁布的＜消费者 权益保护法》在这方面作了初步尝试，并取得了比较好的效 果。该法第４９条规定了“双倍赔偿”制度。全国各地相继出 现了类似“王海式”的打假英雄，让制造销售假冒伪劣商品 的经营者“胆战心惊”，“闻风丧胆”。＜征求意见稿》突破了 《消费者权益保护法》“双倍赔偿”原则，而是在第９０条规定 了“１０倍的赔偿金”，以此鼓励消费者同食品违法行为斗争， 这无疑是一个巨大的历史性进步四。 第二，降低了消费者维权的难度。众所周知，＜消费者 权益保护法》第４９条虽然规定了“双倍赔偿”制度，但要真 正得到双倍赔偿并非容易。因为，＜消费者权益保护法》规 定消费者要得到双倍赔偿必须满足以下几个条件：（１）经 营者有欺诈的故意；（２）消费者有因经营者的欺诈而上当 受骗的结果；（３）消费者上当受骗的结果与经营者的欺诈 有因果关系。在实践中要满足这几个条件有时是十分困难 的，有时甚至是不可能的，其主要原因在于消费者证明经营 者具有欺诈的故意十分困难。这就使得经营者在很多情况 下逃脱了“双倍赔偿”的惩罚。＜征求意见稿》对＜消费者权 益保护法》进行了扬弃，第９０条规定只要消费者能够证明 食品生产经营者以假充真或者销售不安全食品就可以获得 其支付价款１０倍的赔偿金，不需要承担经营者具有欺诈的 举证责任，明显地降低了消费者维权的难度，这无疑也是 《征求意见稿》一大亮点。 第三，鼓励消费者举报。公益诉讼制度与举报制度相 比较具有诸多优越性，这已被美国等国家的实践经验所证 实。但是，我国目前实行公益诉讼制度还有很多理论问题 与实践问题没有得到解决，不具备实行公益诉讼制度的社 会基础，所以，公益诉讼制度目前仍然停留在理论研究阶 段，不可能在近几年提到立法日程。这样，我国建立健全消 费者奖励举报制度，既可以弥补没有公益诉讼制度的缺陷， 也可以有效地遏制制售假冒伪劣的行为。事实上，早在 ２００１年ｌＯ月２４日财政部、工商总局、质检总局就制定了 《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办 法》（财行［２００１］１７５号），之后各省市也根据自己的实际 制定了相关规定锄。这些制度的实施在一定程度上抑制了 制售假冒伪劣食品与不安全食品行为，并取得了较好的效 果。２００７年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的 特别规定》肯定了这一做法。＜征求意见稿》第９条也做出 了类似的规定，使我国食品安全奖励举报制度由行政规章， 上升为行政法规，再由行政法规上升为法律，这无疑是食品 安全立法上的一大突破。 最后，充分体现了加大违法成本的法经济学理念。 科斯（Ｒｏｎａｌｄ・Ｃｏａｓｅ）定理揭示了在交易成本为零的