地方政府绩效评估研究

2011年第27期(总第2371期)

地方政府项目绩效评价研究*

政府绩效评价课题组

随着我国公共财政体制的逐步确立,财政收

入规模总量不断扩大,财政管理已进入以政府公

共支出管理为重点的追踪问效新阶段。进一

步提高财政资源的配置效率,讲究地方政府项目

支出绩效越来越引起重视。

一、地方政府项目绩效评价的背景

政府项目绩效评价,是市场经济和社会进步

对政府财政支出管理提出的必然要求。在现代

政府公共活动的管理中,通过围绕政府部门履行

其职能所产生的结果,及其社会经济影响,加强

对政府部门的控制和管理,基于结果的财政支出

绩效管理在整个政府管理中占据了十分重要的

地位,既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要,又是提高公共部门信息透明

度、加强公众监督和推进社会民主建设的需要。

有利于促进政府运行效率持续改进和提升,提高

政府公共管理和公共服务能力,已成为一种全新

的政府管理模式。

绩效评价是整个预算绩效管理的核心和重

要手段,也是政府编制绩效预算的前提。一个有

效的政府支出绩效评价系统,不仅能向公共服务

的提供者揭示公众的满足程度和财政预期目标

的实现程度,而且也能指明财政支出决策的改进

空间和应该采取的行动。

预算绩效管理的实质,是将绩效理念融入预

算编制、执行和监督的全过程,使之成为预算管理不可分割的组成部分。首先,政府及其主管部

门应根据施政目标和职能,决策预算事项、编制

绩效预算。其次,对财政资金使用绩效进行评

价,将政府主管部门履行职能的履责结果(产出

结果)与既定的履责目标(绩效目标)相对比,评

价政府主管部门履责目标实现程度,得出客观、

公正的评价结果。再次,合理应用绩效评价结果,将其作为改进预算管理和编制以后年度预

算、乃至实施行政问责的重要依据。

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成

部分,加强预算绩效管理对切实推行地方政府行

政问责制、提高政府运行效率、建设绩效政府具

有重要的现实背景和深远意义。

1政府项目绩效评价,是完善公共财政管

理制度的必然要求。中共中央关于完善社会主

我国政府绩效评估的回顾与前瞻

改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，我国进行了行政管理体制的持续改革。在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，也注重借鉴国际先进的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能。作为一项重要的管理实践，绩效评估由于在帮助政府部门提高行政效率、改善服务水平、加强工作落实等方面具有显著优势，于上世纪80年代起逐渐走上了中国政府管理的舞台。在各级政府的持续努力和社会各界的共同关注下，我国的政府绩效评估无论是在理论研究还是在实际应用中，都取得了显著的成效，并在政府管理中发挥着日益重要的作用。纵观三十年来的探索与努力，我国政府绩效评估走过了一条持续的自我发展和自我完善之路，并在各个阶段探索出一系列特色鲜明、行之有效的应用模式。

20世纪80年代的政府绩效评估注重行政效率

改革开放初期，政府面临着“文革”时期留下的“规模臃肿、办事拖拉、不讲效率”等弊病。这些弊病严重制约着我国行政机构的效率和治理水平。为此，我国于1982年进行了改革开放后的第一次政府机构改革，通过大幅度精简政府机构和人员编制等具体措施来提高政府部门的工作效率。与此同时，我国政府绩效评估也开始起步，受当时社会背景和宏观政策的影响，政府绩效评估主要以提高行政效率为导向展开。(价值取向)

为了配合机构改革进程、巩固改革成果，1982年劳动人事部下发了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，1984年中共中央组织部与劳动人事部联合下发了《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》。两个通知的出台与贯彻实施，使岗位责任制在我国的政府机关中开始逐步建立。随后，在当时国际上十分流行的“目标管理思想”的影响下，我国政府部门的岗位责任制逐渐发展为目标责任制，并迅速在全国范围内推广开来。到1998年，据不完全统计，全国已有23个省区市实行了省区市级机关目标管理，90%以上地市级机关推行了目标责任制，100多个城市实行了城市目标管理。

第２８卷第１Ｑ期　。２００９年１０月　情报杂志　

ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＩＮＴＥＬＬＩＧＥＮＣＥ　Ｖ０１．２８　Ｎｏ．１０　Ｏｃｔ．　２００９　

中国地方政府绩效评估结果使用现状　

——基于德尔菲法的研究　

Ｔｈｅ　Ｓｔａｔｕｓ　Ｑｕｏ　ｏｆ　Ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ　Ｒｅｓｕｌｔ　ｉｎ　Ｌｏｃａｌ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　

Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ：Ｒｅｓｅａｒｃｈ　Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　Ｄｅｌｐｈｉ　Ｍｅｔｈｏｄ　

刘　蕊　刘　佳　吴建南　

（西安交通大学公共政策与管理学院西安７１００４９）　＊　

摘要评估结果使用是绩效评估的“落脚点”，在评估活动中有重要地位。用德尔菲法，通过对１１种地方政府绩　效评估结果使用情况的调查，研究了绩效评估结果使用现状。研究发现，地方政府绩效评估结果使用现状并不理　想，使用上多出于政治考虑，偏重将结果用于“实施奖惩”和“控制下级”，“提高政府管理”以及“改进绩效”的效果有　

限。尤其是西方国家倡导的将“绩效与预算”相结合的结果使用方式并没有得到重视及广泛实施的可能。　

关键词　政府绩效评估　地方政府评估结果使用　德尔菲法　中图分类号１３０３５　文献标识码Ａ　文章编号１００２—１９６５（２００９）１０—００１９—０５　

改革开放３０年来，特别是伴随着行政管理体制改　

革地逐步深化，中央和地方各级政府都越来越多地关　

注绩效管理。自十七大以来，国家领导人多次强调要　

“加快行政管理体制改革，推行行政问责制度和政府绩　

效管理制度”，“建立科学政府绩效评估体系和经济社　

会发展综合评估体系”。绩效评估作为绩效管理的核　

心部分被我国地方政府作为管理工具并赋予深厚期　

望。他们希望通过绩效评估能够改善管理，优化资源　

分配以及促进战略计划的落实ｌ１ｊ。　

然而绩效评估活动往往不能达到预期结果，绩效　

评估结果更多是收集信息，而非用于加强管理，决策分　

析以及公众服务　Ｊ。地方政府评估活动“流于形式”、　

公民参与地方政府绩效评估的外部限制

2009-10-28

动因是参与行为的直接原因，而动因的实现又受到种种外界客观环境的制约，公民参与行为实质上就是主体的内在动因和外部环境相互作用的结果。除开动因外，公民参与绩效评估的基础、过程和效能在很大程度上是受经济、政治、文化、社会等外部环境影响和制约的。

一、经济发展水平的相对落后，限制了公民参与的物质条件

一般而言，经济发展和公民参与呈正相关的关系，经济发展的总体水平越高，公民参与绩效评估的热情就越高。这是因为：（1）经济发展为公民参与提供机会和条件。经济的发展促进了人民生活水平的提高，带来了公民参与所需的交通、通讯等基础设施的改善和发展，也带来了教育的普及，公民整体文化素质的提高和现代民主意识的增强。“经济增长虽然只是民主化的因素之一，但显然是举足轻重的一部分„„国家如果能够提高公民生活水平和教育程度，便为民主结构打下了基础，使争取民主的努力制度化和合法化的可能性增加”。1这些都是公民参与地方政府绩效评估的基本前提。（2）经济发展推动公民通过诉诸参与来维护并实现自身的利益。在一个社会中，尽管政府活动的范围明显地受基本政治价值和意识形态的影响，但它同时更受经济发展程度的影响。高度工业化社会比起传统社会，常常需要政府在经济和社会领域从事更多的激励、调控和再分配活动，进而对社会群体产生愈来愈大的影响，这些群体就愈感到政府活动和绩效与自身利益密切相关，也就愈积极努力地去影响政府行为，评价政府绩效。

改革开放以来，我国大部分地区解决了温饱问题，人民生活有了基本保障，为公民参与奠定了一定的物质基础。同时，市场经济的发展也逐步培养了公民参与所必备的主体意识、参与意识、竞争意识和法律意识等，使公民参与的行为发生了深刻的变化。但是，目前我国仍处在社会主义初级阶段，还是一个后发现代化国家，较低水平的生产力以及受其制约的教育科学文化状况客观上限制了公民有效地参与地方政府绩效评估。我国现阶段的经济发展水平是实现积极、全面的公民参与的基础性约束因素。现阶段经济发展对公民参与的影响体现在两个具体的方面：经济发展的总体水平和经济发展的平衡性程度。一方面，由于我国离小康社会还有一定的距离，一些地区仍处于贫困落后状况，一些人仍处于最低生活水平线上，对他们来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题，至于政府的管理究竟如何，那是政府的事，他们无力关心。我们很难想象，绝大多数时间都花费在忙于生计上的公民，会有闲暇来顾及政府权力的运作和政府管理的水平。即使他们有参与评议政府的意愿，也不可能有足够的时间；即使他们被外力勉强驱进了参与的轨道，这种参与也不可能是高质量的。另一方面，由于我国现有交通和通讯设施还很不完备，地域和时空的界限依然横在政府与公民之间，使得许多地区的公民很难获知有关政府管理的足够信息，也不知道如何来评估政府绩效，同时由于缺乏对其他政府管理的了解，没有一个可以比较参照的对象，使得公民也无法有效地对政府管理进行评议，所以，为数众多的公民选择了沉默，放弃了自己参与评估的机会。