城镇化背景下“村改居”社区集体经济组织面临的问题及创新模式

青海社会科学 2019年第2期城镇化背景下“村改居”社区集体经济组织面临的问题及创新模式张雪峰摘 要：随着城市化进程的推进，“村改居”社区快速发展的集体经济组织也暴露出了深层的问题，产权制度、产业结构、资源配置、管理机制等引发各种社会矛盾。

探索新型农村集体经济发展模式，让集体经济组织成为产权明晰的合伙企业或者法人组织，对破解“村改居”社区出现的深层次问题具有重要的现实意义。

关键词：城镇化 “村改居”社区 集体经济 创新模式中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1001-2338(2019)02-0093-05作者简介：张雪峰，男，历史学博士，法学博士后，广东省委党校党建研究所副所长、副教授。

改革开放以来，在工业化、城镇化的背景下，城市周边的乡村由政府主导和推动而成建制实施的土地城镇化和人口户籍非农化成为趋势，“村改居”社区应运而生。

作为城镇化进程的主要载体，“村改居”为我国社会经济的迅速发展提供了充足动力和广阔腹地。

集体经济产权改革是“村改居”的核心内容之一，关系到“村改居”成败，进而影响到城市化进程和质量。

但由于村居的集体经济产权不明晰、不完备，而成为转制后社会矛盾的焦点。

土地确权是解决农村集体产权，特别是“村改居”集体经济问题的现实选择，为全面深化新一轮的改革，破解城乡“二元结构”提供了新的路径和方法。

一、“村改居”社区集体经济组织存在的现实问题在“村改居”社区，村委会变成了居委会，村民变成了居民，但是在快速城镇化的进程中，由于制度设计、政策执行及社会文化等原因，特别是经济基础决定上层建筑，“村改居”社区集体经济组织权责利边界厘定不清，造成“村改居”社区在空间形态、经济形态、人口形态、社会形态、管理形态等方面存在“城不像城、村不像村”的现象，如果这种“二元结构”处理不好，将严重影响农村城镇化的进度和质量。

“村改居”集体经济组织普遍以经联社或经济社的形式实行股份合作制，这种股份合作组织脱胎于农村集体经济组织，是由社区内部成员基于集体资产联结起来，很大程度上保留了农村集体经济的发展模式，并未成为真正意义上的符合现代企业制度的法人主体，不能适用现行的公司法，股份合作组织在制定规章、股权、分红等具体细节时，主要依据本社区的风俗习惯、集体约定等，并非根据法律法规或条例等，使社区经济利益关系及权益分配变得复杂。

由于集体经济产权不明晰，因而不可能成为现代市场经济的主体，个人对所拥有的股份不能转让、买卖、抵押，不仅没有处置权，有些甚至不能继承，这样的股权设置不利于居民财产权的市场化流动,也是我国集体经济难以发展壮大的制度性根源。

其带来的现实问题集中表现在以下几个方面：（一）社区集体股份合作公司经营模式单一、技术含量低以土地、物业为主要收入来源的股份合作公司掌握大量土地资源，其经营停留在低端、无序的“出租经济”水平上，对地租依赖性高，产业抗风险能力低。

经济形态落后的股份合作公司在招商引资过程中并不直接参与生产经营，而只是为投资者提供生产场所和生产环境，即提供厂房和住宅租赁等。

由于村改居社区建造厂房大多未经规划，一方面其土地功能、建筑密度、房屋间距、容积率绿化率、基础设施，公共空间等很多指标都不符合城市规划的要求，社区内部厂房、住房、商铺交织，建筑景观拥挤杂乱，“握手楼”“接吻楼”现象比较普遍，影响了城市用地的功能分区和整体景观；另一方面由于建筑标准低，环境及配套设施较差，其能引进和容纳的也多是规模小、技术含量低的低端产业及学历和技能也相对较低的低端就业人口，对优质产业及就业人口形成了逆淘汰机制。

单一的物业经济经营模式，使得股份合作公司参与城市经济分工和产业布局机会不多，发展空间有限，发展后劲不足。

由于社区容纳的产业和人口素质都较为低下，使得社区的经济和社会发展处于相对落后的状态。

（二）社区集体股份合作公司所有权模糊，股权难以固化集体经济虽然规定归集体所有，但“集体”究竟指什么并不清楚，农村集体经济股份制改制以来，原来模糊的集体资产中的一部分，以合作股的形式明确分配给了个人，合作股股东按照其所持的股份享有分红权利。

集体资产管理委员会持有集体股，但是，在合作股股东心目中，集体股是为合作股股东的整体福利而设，而每年不管赢利与否必须分红，甚至寅吃卯粮货款分红的现象也时有发生。

更为重要的是“村改居”后原村民的土地或集体经济权益确权难，不少地方由于在确认股民资格时对年龄、居本村时间以及外嫁女、入赘郎等特殊群体的股份权益时有不同的规定，现实操作中难以将集体经济股权固化到户，做到“生不增、死不减”，社区内兄弟争产、宅基地产权纠纷层出不穷。

另外，村集体享有名义上的土地所有权，加之违法使用集体土地带来巨额收益应如何缴税、处罚，都缺少必要的规定，容易给掌握集体经济实际经营权和控制权的少数管理者留下寻租的空间。

（三）社区集体股份公司治理形式落后，与政府行政管理混淆不分“村改居”社区股份合作公司是社区内部成员基于集体资产联结起来的经济组织形式，是社区带有福利性而不是完全经营性的企业，它延续了农村集体经济管理理念和运营模式，其无论是资产来源还是股东组成，都来源于农村集体经济。

股份合作公司由于并不完全适用现行的公司法，股份合作公在制定章程、规定合作股的具体分配办法时，其主要依据的还是本社区原村民的风俗习惯、宗族观念、乡规民约等，法制观念薄弱，契约精神欠缺。

股东代表的选举方式，由于采取由股东推举股东代表候选人，再由全体股东投票选举股东代表，普遍导致社区人多、势众的大姓宗族推选的股东代表候选人才能当选的情况存在，充分体现了宗法、血缘关系在选举中的作用，这种貌似公平而实际不公平的选举，与现代企业制度所强调保护全体股东权益的精神相背离。

“村改居”社区大多采取社区党组织、服务工作站、居委会、股份合作公司“四块牌子，一套人马”的运作方式，公司治理与政府行政管理混合不分。

股份公司本来是一个经济组织，由于董事长兼任社区党总支书记、工作站站长，其他委员也交叉任职，股份公司实际掌握了社区的主要资源和权力，成为社区治理的主体。

在法理型、契约型社会关系尚未形成、居民法制观念尚较薄弱、相互制衡的权力约束机制尚未健全的情况下，不仅容易滋生腐败，也影响了社区自治功能的发挥。

（四）社区基础设施和服务落后，基本公共服务质量和均等化水平低“村改居”社区的市政基础设施和公共服务设施基本上是由股份合作公司（原村集体）自行配套建设，历史欠账多，建设标准低，规格不统一，随着城市化的深入，外来人口剧增，集体经济无法担负市政基础设施建设，而城市公共财政预算不足，垃圾处理、污水处理、道路建设等市政设施落后残缺，导致社区环境脏乱差现象比较普遍。

如许多社区道路已承担市政道路的功能，车流、人流量急剧増大，而大多数道路都没有按市政道路标准建设，路灯、斑马线、交通灯等设施不完善，且缺乏专业养护队对道路设施进行日常维护。

再如“村改居”社区土地权益复杂，导致市区教育部门规划的很多学校难以落地，教育设施欠账严重，公办义务教育学位紧张，民办学校由于租金、土地权属等问题而处于不稳定状态。

医疗卫生、文化、体育、休闲、绿地等公共服务设施方面存在类似情况。

在社区基本公共服务资源紧缺、水平较低的情况下，由于股份合作公司承担了部分社区公共服务设施建设及管理支出，使得基本公共服务自然向原村民和股民倾斜，造成社区基本公共服务分配不均等，客观上造成原村民与外来人口的人口二元结构特征，彼此难以融合，影响和谐社区的构建。

二、“村改居”社区集体经济组织存在问题的原因分析“村改居”社区集体经济组织在城市化过程中出现的种种问题，从深层意义上讲，面临着一些制度挑战，如历史遗留问题、法律制度障碍、土地产权关系及社会经济发展现状等，而这些大都根植于国家层面的基本制度。

（一）集体经济组织转型遭遇的法律困境根据现行的《民法通则》，法人分为企业法人、机关法人、社团法人和事业单位法人，集体经济组织都不符合上述四类法人资格的要求。

另外根据《公司法》的规定，公司只有股份有限公司和有限责任公司两种类型，没有股份合作公司这一类型和工商登记类型。

此外，企业主体的设定属于基本经济制度，为中央专属立法权，《立法法》和《行政许可法》限制了地方立法对市场主体的设定权。

为解决集体经济组织法人地位，有些省市颁布农村社区合作经济组织登记办法，规定农村集体经济组织通过登记发证就可以取得法律地位，或规定集体经济组织向农业行政主管部门申请登记取得法人资格，集体经济组织凭组织证明办理组织机构代码证，在银行办理开立账户等手续，但缺少完整明晰的法人权利和义务。

针对这种情况，有学者提出集体经济组织“公司化”转型思路，但集体经济组织公司化的转型也面临制度障碍，抛开《公司法》的标准条件不说，单转型时的清产核资就十分困难，集体经济组织的主要资产为土地厂房，但这些绝大部分未取得合法产权证明，很难估算它们的价值。

（二）土地产权二元制度使城市土地资源枯竭、集体土地效率低下根据宪法规定，城市土地一律国有，农村土地集体所有。

《民法通则》《土地管理法》《物权法》等法律法规又对这种制度进行了细化和具体化。

“村改居”社区转制后，根据相关法律制度，其土地也相应地变为国有土地，集体经济组织仍然继续占有和使用这些土地，但从严格法律意义上讲，集体经济组织拥有的土地使用权、收益权、处分权及年限设置等敏感复杂问题如何确定，如何实现集体经济组织要求与法律之间的平衡，都需要进一步探索明确，而对土地产权二元制的破解是问题的核心，也是焦点难点。

这些问题的存在，一旦城市建设用地出现瓶颈，将不可避免地引发冲突和矛盾：一方面随着城市的扩张及非公有制经济不断发展壮大，进而产生日益巨大的用地需求时，致使支持经济发展的土地资源不足、新增建设用地指标日趋紧缺，而存量建设用地再开发难度大：另一方面，农村集体用地问题突出，城市周边乡村有大量土地，但因属集体经济性质而无法成为城市建设用地，且利用效率低下。

另外，社区集体经济组织名义上享有土地的各种权利，但使用和处置权限却十分有限，缺乏相应的制度保障，国家又可以随时征用集体土地，致使集体经济组织权益得不到相应法律的保护，容易引发社会矛盾。

（三）地方财政和集体经济对社区投入界线不清，制约“村改居”社区基本公共服务发展水平集体经济的不断壮大，一方面为地方经济社会的发展注入了活力，另一方面也为基层治理埋下了矛盾的隐患。

“村改居”后，很多社区的基本公共服务仍然依靠集体经济组织投入。

而随着大批外来人口涌进城市，数量远远超过本地农村户籍人口数量，城市公共服务资源供不应求，特别是政府财力不足的地方集体经济组织要担负更多的社区基本公共服务建设。

外来人口和本地人口由于身份、权利、生活方式的差异在利益分配、社会福利及公共服务等方面存在差距，难以融合，不稳定、不和谐隐患大。