第六章公共政策执行

1 第六章 政策执行

［案例1］

“定心丸”何以变成“闹心丸”

第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。

据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40％，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷：

1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”

去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。

不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。

河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。

中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。

第六章 公共政策评估

内容提要：

公共政策评估是公共政策过程的一个重要环节。通过公共政策评估，人们不仅能够判定某一政策本身的价值，从而决定这项政策应该继续、调整还是终结，而且还能够对公共政策过程的各个阶段进行全面的考察和分析，总结经验，吸取教训，为以后的公共政策实践提供良好的基础。从这个意义上讲，公共政策评估也是迈向高质量的政策决策的必由之路。

本章主要介绍公共政策评估的含义和历史发 展；公共政策评估的功能和意义；公共政策评估的类型；公共政策评估的标准；公共政策评估的程序与模式。

第一节、公共政策评估概述

一、公共政策评估的含义

构思完美、设计精良的政策并非都能达到预期的效果。由于人类认识活动的局限性和政策活动本身的复杂性，在政策实践中，事与愿违的现象是普遍存在的。公共政策的制定者们逐步认识到，一个完整的政策过程，除了科学合理的规划和有效的执行外，还需要对政策执行以后的效果进行判断，以确定政策的价值。

公共政策评估所要回答的基本问题包括：政策执行以后，是否达到了政策制定者预期的目标?该项政策给国家及社会生活带来了何种影响? 政策是继续执行，修改后执行，还是马上终止? 解答上述问题的前提条件是明晰公共政策评估的内容。

具体来看，公共政策评估包含四个方面的基本内容：①规范，即确定公共政策评估得以进行的标准。规范是科学评估的一个先决条件，在评估活动中具有至关重要的作用。②测度，即收集有关评估对象的各种信息。这些信息既可以是高度精确的，也可以是不很精确的，甚至是完全凭主观印象的。③分析，即评估者运用所搜集到的各种信息用定性定量分析方法，对政策的价值做出判断，得出结论。④建议，即提出下一步的行动方案。建议的内容可以是针对某项政策本身的，也可以是面向政策过程或政府机构的，建议的方式有书面报告和口头汇报两种。

由此，我们可以得出公共政策评估的概念：公共政策评估就是围绕着政策效果而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的总称。

1 第六章 公共政策执行 主要内容 政策执行的基本理论 政策执行的理论模型与价值途径 政策执行的一般程序 政策有效执行的前提条件 创造性执行政策的问题 政策执行工具 第一节 政策执行的基本理论 一、政策执行的含义 政策执行就是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。 两大学派的观点： 行为学派关注政策作为行动指南的导向性作用，强调政策执行得关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。 组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。 二、政策执行的特征 2 1、对象的适用性 2、执行的灵活性 3、执行的有序性 4、过程的动态性 5、执行的协调性 6、执行的时限性 7、途径的多样性 三、政策执行的基本手段 1、行政手段（权威性、强制性、对象的有限性和时效性） 2、法律手段（权威性、强制性、规范性、稳定性） 3、经济手段（间接性、有偿性、关联性） 4、思想诱导手段（制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过） 四、政策执行的功能 1、确保政策目标的实现，是解决社会问题的关键环节 2、检验政策成效 3、为后续政策制定提供重要依据 第二节 政策执行的理论模型与研究途径 一、政策执行的主要理论模型 1、史密斯的过程模型 理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素 2、麦克拉夫林的互动模型 3、美国政策科学家巴达奇的博弈模型 3 4、雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型 5、美国著名政策科学家萨巴蒂尔和马兹曼尼尔的执行综合模型 二、政策执行的研究途径 1、自上而下的研究途径 2、自下而上的研究途径 3、“政策/行动连续统”途径 4、工具选择途径 第三节 政策执行的一般程序 1、政策颁布 所谓政策颁布，就是下达实施政策的指令。政策颁布以政策的合法化为前提，有一定的程序和规定。有两种形式：1、用内部文件形式下发到有关机关；2、通过大众传媒、机关报刊等形式公布于众。 2、实施准备 1）组织准备：机构设置和人员的配备；2）思想准备：政策执行者的思想准备；3）物质准备：财力和物力；4）计划准备：预先拟订具体的方法和步骤。 3、政策宣传 政策宣传就是政策的宣布和传播。政策宣传遵循的基本原则：说服原则；适时原则；个性化原则。 4、政策实验 政策实验是政策执行过程中的必要环节和重要步骤。是一个科学的步骤，一定要按照科学的方法来进行才有意义。 4 5、全面推行 全面推行是政策执行过程的最后一个阶段，也是政策执行过程中最重要的阶段。 第四节 政策有效执行的前提条件 一、具有高质量的政策 基本前提 1、政策具有合理性；2、政策具有明晰性；3、政策具有协调性；4、政策具有稳定性；5、政策具有公平性。 二、必要的政策资源 1、财力和人力资源；2、信息资源；3、权威资源 三、正确的执行策略 1、原则性与灵活性相结合；2、建立有效的制度安排；3、利用各种执行手段（行政、经济、法律、思想教育）；4、重视成本效益分析。 四、合格的执行人员 1、高度的思想政治觉悟；2、积极的意向和态度；3、合理的知识和能力结构；4、较高的管理水平。 五、顺从的目标群体 1、政治社会化的影响；2、对政策合法化的看法；3、对成本利益的衡量；4、顾全大局；5、避免惩罚；6、条件的变化。 六、正确的沟通 正确沟通的原则：明晰性原则；一致性原则；正确性原则；完整性 5 原则。 正确协调的途径：1、通过确定共同目标协调；2、通过制定恰当策略协调；3、通过组织层级节制系统；4、通过执行工作计划进行协调；5、通过加强法纪协调；6、通过有效的信息沟通进行协调。 七、适宜的执行环境 1、政治经济环境（政治文化、民众的支持与大众传播媒介、国内外政治环境、经济环境） 2、社会心理环境 1）通过宣传政策将会取得的成就和带来的利益来提高人们的满意度； 2)通过加强思想政治工作来增强人们的心理承受能力； 3）通过增强竞争意识来消除人们的惰性心理和习惯心理； 八、有效的监督控制 1、监督控制的目的在于消除政策失真 2、产生政策失真的根源： 1）政策执行者的认知缺陷； 2）政策执行者与制定者之间存在着利益差别 3、我国政策的监督系统 执政党的监督；国家权力机关的监督；政策执行机构内部的监督；社会监督 第五节 公共政策执行偏差及其矫正 政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的 6 作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 一、政策执行偏差的表现形式 1） 象征式政策执行——“阳奉阴违，弄虚作假” 2） 附加式政策执行——“搞土政策” 3） 残缺式政策执行——“断章取义，为我所用” 4） 替代式政策执行——“你有政策，我有对策” 5） 抵制式政策执行——“软拖硬抗，拒不服从 ” 6） 照搬式政策执行——“机械执行，明哲保身” 7） 观望式政策执行——“投机取巧，坐收渔利” 二、政策执行偏差产生的原因 1、主观原因 （1）执行者的认知缺陷 （2）执行者的利益驱使 （3）执行机构的管理缺陷 （4）执行准备不充分 2、客观原因： （1）政策问题本身的复杂性 （2）政策质量低劣 （3）政策环境的变化 （4）利益集团的压力 （5）政策资源的不足 （6）缺乏健全的监督机制 三、政策执行偏差的矫正 7 公共政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。 1、矫正的对象： （1）政策本身 （2）政策执行组织 （3）政策目标群体 2、矫正的途径 （1）政策修正 （2）政策增删 （3）政策更新 3、矫正的方法 （1）完善管理体制 （2）提高执行人员素质 （3）科学诊断问题 （4）及时跟踪评估 （5）强化监督控制 （6）加强舆论宣传 （7）采取相应强制措施 第六节 政策执行工具 政府（公共）治理的两个问题： 8 一是政府应该干什么？（政府职能） 二是政府如何去做？（治理工具）政策工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径（Ways）或机制（Mechanism）。政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，政策目标就无法实现。 一、政策工具的内涵与研究 1、政策工具内涵 政策工具，把政府实质性的政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段（Ways）和机制（Mechanism）。政策工具是联系政策目标和政策执行之间的桥梁，政策目标只有透过有效的政策工具才能达成。因此，政府治理的核心在于设计和选择有效的政策工具。政策工具的设计和选择，并不是一种试错的过程，而是一种有目的的、系统思考的过程。 2、政策工具研究的途径 1）工具主义：古典途径，工具至上主义，决定论。 2）过程主义：强调的是工具发展的重复性过程，不是工具本身的特性。 3）权变主义：政策工具的背景研究途径，背景决定。 4）建构主义：只是影响政策过程的一种要素，非决定作用，关键是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。 3、政策工具研究的主题 1）政策工具的应用；2）新工具；3）偶发性事件；4）工具的动态性；5）政策网络；6）工具的优化组合 4、政策工具研究的不足 9 从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但削弱了工具本身的重要性；研究片面地集中于环境和经济政策领域；研究片面地关注工具的应用，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。 二、基本政策工具 1、政策工具分类 不同的视角，不同的分类 2、基本政策工具 1）市场化工具 市场化工具就是指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提供公共产品和服务的目的的具体方式。 主要包括：民营化；用者付费；管制与放松管制；合同外包；分权与权力下放；内部市场；产权交易 2）工商管理技术 工商管理技术就是指把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标。 主要包括：战略管理技术；绩效管理技术；顾客导向技术；目标管理技术；全面质量管理技术；标杆管理技术；企业流程再造技术 3）社会化手段 社会化手段就是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础协商来实现政策目标。 主要包括：社区治理；个人与家庭；非营利组织；公私伙伴关系；公众参与与听证会 10 三、政策工具选择 1、政策工具选择的重要性 1）政策工具是实现政策目标的基本途径； 2）政策执行本身就是政策工具选择的过程； 3）工具选择是政策成功与否的关键。 2、影响政策工具选择的因素 1）政策目标（单一还是多元构成，目标的改变）； 2）工具的特性； 3）工具应用的背景（执行组织、目标团体、其它工具、其它因素）； 4）以前工具的选择； 5）意识形态。 3、政策工具选择应注意的事项 第一、各种政府政策工具都有其优点，也各有其缺点，并无绝对的优劣。 第二、在选择政府政策工具的时候，公共利益是基本的出发点。 第三、政府政策工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础。 第四、在选择和评估不同政策工具的时候，其标准也应该是多元的。 第五、政策工具的选择必须考虑到多元利害关系人，进行多元利害关系人分析。 第六、不同政策工具的效果取决于各种因素，并不完全取决于治理工具本身。 第七、当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政策工具都不足以完全解决某一公共问题。 11 4、当代政策工具发展、变化的新特点和趋势 一是公共服务的市场化机制的重视和广泛运用。 二是重视非营利组织的作用，强调自愿机制和自我服务机制。 三是管制改革和放松管制。 四是在政策执行过程中，强化信息沟通机制和行政指导。 总之，在当代社会，政府政策工具的形态总体上呈现亲市场、强调公民社会的作用、强调公私伙伴关系、强化诱导、激励机制以及弱化权力作用的趋势。 思考题 1、政策执行的含义与特征。 2、政策有效执行的前提条件是什么？ 3、现代公共政策的基本工具有哪些，影响政策工具选择的因素以及需要注意的问题，政策工具的发展趋势？ 4、试述政策执行出现的偏差及其矫正？

第七章 公共政策分析初步

[ 本章要求 ] 领会政策分析的逻辑框架，分析公共决策的各种模型，掌握政策分析的构建方式，了解公共政策的定性和定量分析方法。

第一节 公共政策分析的框架

一、公共政策分析的含义

广义的政策分析不仅限于政策方案的选择过程，而且贯穿于政策的实施及其评价。它和政策科学是同等意义上的范畴。狭义声的指的是从方法论意义上展开，包括公共政策分析的框架、公共政策的模型分析、公共政策的建构分析、公共政策的分析方法等。它为政策的制定、选择、实施及评价提供一种工具。

二、公共政策分析的框架

一项公共政策从起始构想到最终完成是一个过程，这个过程中的各个阶段具有内在的逻辑关系，并表现出逻辑的完整性。这就是政策分析的框架。公共政策分析的基本框架包括以下几方面： 1 、政策问题的构建

政策问题是政策制定过程的出发点：首先是发现问题，认识问题，然后才有可能找到合适的解决方案。在这个阶段上，政策主体的主要任务是充分掌握与政策问题相关的一切信息，界定和理清政策问题的范围、性质以及内涵，并且判断，哪些信息和哪些知识指示了解决问题的正确方向。政策分析的任务就是要说明政策问题构建的规律、特点和方法。

2 、政策方案的制定

这是整个政策过程中的核心部分或实体部分。在这个阶段上，决策人员提出解决问题的基本设想和行动方案。政策方案必然包括以下内容：第一，对政策问题的陈述，包括对问题的性质定位，对问题的发展前景的预测等等。第二，希望要达到的政策目标。第三，与目标相联系的资源，手段与行动步骤。第四，政策评估的标准以及政策修改的条件和程序。

3 、政策方案的论证

政策方案论证是指，政策制定者要向有关方面说明和解释为什么特定的政策方案应当被采纳，这个方案是基于什么基础（价值基础，事实基础、知识基础）而被选中或被制定出来的。 政策论证是决策的民主化和科学化的必然要求。论证过程是一个不同意见之间平等互动过程，是一个知识批判的过程，是决策层与各个方面围绕着政策问题而发生的传播沟通并取得某种共识的过程。