农村公共服务体系建设的现状与对策建议
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一 、农村公共服务体系的内涵 农村公共服务是为满足农业生产 、农村发展和农民生 活共同需要的 ,为农村居民公众利益服务的事务 。在党十 六届五中全会 《中共中央关于制定十一五规划的建议 》中 提出了社会主义新农村建设的目标要求 ,即 “生产发展 、生 活宽裕 、乡风文明 、村容整洁 、管理民主 ”,其内涵不仅包括 基本生活设施 ,而且涉及了农村公共设施 、公共事业 、公共 福利 、公共服务等多个领域 ,具体来说有 :义务教育 ,优抚救 济 ,社会保障 ,社会治安 ,文化 、卫生 、体育等社会事业 ,供水 、 供电 、道路等公共基础设施 ,生态环境建设 、环境综合整治 , 防灾减灾 、气象 、公共科技资源与服务 ,病虫害防治 ,行政 、 法律和社区服务等 。本文在参阅了大量文献的基础上 ,从 生活舒适 、经济发展 、可持续发展 、社会保障 、安全保障这五 个方面进行系统分析 ,将农村公共服务体系归纳为五个子 系统 ,分别为 :生活性服务支持体系 、生产性服务支持体系 、 发展性服务支持体系 、保障性服务支持体系 、安全性服务支 持体系 。可以说 ,社会主义新农村的建设和发展 ,就是主要 以这五大服务体系为依托 。高水平 、高质量和高效率的这 五类服务支持体系是社会主义新农村建设这一伟大工程成 功的保障 。 二 、我国农村公共服务体系建设的现状 近几年 ,我国加大对农村公共产品投资的建设 ,取得了 一定成绩 ,但从整体农村公共服务体系的建设情况来看 ,与 新农村建设的要求还存在着巨大差距 。具体表现为 : 1. 生活性服务支持体系 。目前的农村生活性服务支持 体系还不能够完全满足广大农民的生活需要 。据调查 ,全
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比重高 , 例如像山西省这样的资源型省份 , 其主要的产业 是煤 , 虽然近几年来 , 山西在生产高清洁煤等项目上取得 了很大的成绩 , 但是高新技术产业比重仍比较小 。产业链 条短 , 大部分产品科技含量和附加值低 。农村工业化程度 低 , 特别是农产品加工发展水平不高 , 使得工业对农业的 带动能力较弱 。
21生产性服务支持体系 。目前 ,大多数农村农田水利 建设还存在纰漏 ,斗渠以上渠道长度 1313 万公里 ,其中仅 415万公里进行了初步防渗 ;斗渠以上的闸涵桥等建筑物完 好率只有 5011%。[5 ]很多农村都受到自然灾害的影响 , 2007 年 7月底 ,全国各类自然灾害共造成 218亿人次受灾 ,农作 物受灾面积 3267 万公顷 ,绝收面积 42912 万公顷 ,分别比 2006年同期高出 0175%和 5128%。疾病疫情 、自然灾害严 重影响到了我国农业的生产安全 。
2009年第 7期 总第 289期
国还有 11个无电县 ,有 6000 万人没有用上电 ;有 312 亿人 尚未饮用自来水 , 41%的乡镇农技站难以为继 。[1 ]交通和通 讯设施落后 ,全国仍有 012%的乡镇 (近 100个 ) 、515%的行 政村 (约 318万个 ) 不通公路 ,大多数行政村不通沥青 (水 泥 )路 。[2 ]这种情况给广大农民生活上造成了很多不便 。尽 管有 93%的村庄能接收到电视信号 ,但普遍存在信号微弱 、 电视甚至收不到节目的问题 。[3 ]虽然国家加大对农村公共 卫生医疗的投入 ,但农村医疗卫生落后的面貌仍然相当严 峻 。农村每千人口平均拥有不到一张病床 ,而城市平均每 千人口享有约 315张病床 ;农村每千人口只拥有 1名卫生技 术人员 ,而城市在 5 名以上 。[4 ]相当多的农村都无图书室 、 健身所等公共文体设施 。
[关键词 ] 农村公共服务 ;新农村建设 ;支持体系 [中图分类号 ] D 03515 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2009 ) 07 - 0087 - 04
农村公共服务水平的高低是衡量一个国家和地区农村 经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志 ,也是全面 推进社会主义新农村建设的关键所在 。推进农村公共服务 体系建设 ,对于从根本上解决“三农 ”问题 ,确保我国经济社 会的持续稳定健康发展 ,具有十分重大的战略意义 。
地方政府
农村公共服务体系建设的现状与对策建议
吕 微 唐 伟
[摘 要 ] 现阶段我国农村公共服务体系薄弱 ,是城乡经济社会发展的不平衡的主要表现之一 。加速推动农村公 共服务体系建设 ,构建较为完善的农村公共服务体系 ,是当前各级政府面临的重要课题 。本文试图通过 对我国农村公共服务体系建设的现状和原因进行分析研究 ,探讨构建农村公共服务体系的对策思路 。
31地方财政 , 尤其是县乡财政收入不足 。据统计 , 我 国县乡两级政府财政收入只占全国财政总收入的 21% , 但 其财政供养人员则占到了全国的 71% 。在财权不断上移的 同时 , 事权却不断下放 , 财权与事权严重失衡 , 许多应该 由中央 、省一级政府承担的 、其收益由整个社会共享的公 共产品和公共服务 , 如义务教育 、基础设施 、社会治安 、 环境保护 、行政管理 、经济发展 、社会保障 , 却由县 、乡 政府来负担 , 导致了县乡财政困难与日俱增 , 工资欠发普 遍 、赤字规模不断扩大 、实际债务负担沉重 、财政风险日 渐相当于发达国家的一半 ,约 2 /3的科研成果没有得 到全面推广 。
41保障性服务支持体系 。据统计 , 2006年末 ,我国农村 还有 2148万绝对贫困人口和 3550万低收入人口 ,而得到五 保供养的人数仅为 50313万人 。2006年全国农村五保救济 平均标准为每人每年 160812元 ,而实际农村五保救济平均 支出每人每年仅 93916 元 。[7 ]全国农村养老保险覆盖率也 很低 ,据有关数据显示 ,即使是东部经济较发达的地区农村 社会养老保险覆盖率仅有约 17%的农民参保 。[8 ]目前 ,全国 仍有 70%多的农村人口缺少医疗保障 ,仍自费看病 。 2008 年 ,据北京大学光华管理学院刘国恩教授发布的一项调查 显示 ,农村居民慢性病患病率有上升趋势 。此外 ,农村和城 市居民慢性病半年平均职业经济负担分别为 305 元和 640 元 ,但是年平均报销分别为 43元和 265元 。[9 ]
51安全性服务支持体系 。农村安全性服务支持体系为 建设社会主义新农村提供了一个安定 、有序的社会环境 ,它 也是保证顺利实施全面建设小康社会目标的“保护伞 ”,是 广大农民群众安居乐业的有力后盾 。但是全国目前共有乡 镇 39240个 ,还没有一个乡 (镇 )一所建立完善的安全性服 务支持体系 。
(三 ) 政府投入严重不足 多年来各地区只注重经济增长指标 , 却忽略了公共服 务这一软指标 。目前农村公共服务机构普遍存在经费投入 不足的问题 , 主要是经费的增长速度远远低于需要支出的 速度 , 同时在有限的政府财政中 , 用于农村公共服务发展 的比例太低 , 有时候还存在农村公共服务机构的经费被挪 用的现象 。 四 、农村公共服务体系建设的对策研究 根据以上分析 , 公共服务体系建设完全依靠农民自身 和地方部门是行不通的 , 因此本文认为 , 尽快构建以政府 投入为主体 、其他非营利组织和农民为辅的服务体制 , 是 建设和完善农村公共服务体系的重要保障 。 (一 ) 农村公共服务体系建设的重点 1. 农村生活性服务支持体系 。 ( 1 ) 加大农村用电的 建设力度 , 搞好农村电网改造工程的后续建设和经营管 理 , 加强小水电开发规划和管理 , 扩大小水电代燃料试点 规模 , 为农民提供高质量的用电服务 。 ( 2) 通过国家财政 投资或乡镇自筹资金的形式 , 将现有的乡镇办卫生院改造 成具有一定规模和较高医疗水平的医院 , 缓解农民群众看 病难的问题 。 (3) 加快建设文 、体等娱乐基础设施 。2008 年 , 全国 “两会 ”已经将 “加强社区和乡村文化设施建 设 ”列为重点计划开始实施 , 目前已经取得一定的成效 , 全国各个乡 、村都在大力投入建设图书馆 、活动室 、娱乐 室等 。 2. 农村生产性服务支持体系 。 ( 1 ) 加大农田水利设 施投入 。尽快在我国普及以提高农田水利用效率为中心的 低压管道输水技术 、滴灌渗灌技术 、地面覆盖技术 、蒸腾 抑制技术和先进灌水制度等现代农业节水工程技术 。 ( 2) 完善灾害防御系统 。积极实施植保工程 、动物防疫体系等 工程建设 , 加快完善动植物病虫害监测预警 、检验监督 、 控制扑灭 、技术支撑以及物资保障系统 。 (3) 科技示范和 服务工作 。为农民提供先进适用的种植 、养殖以及农副产 品贮藏 、保鲜加工技术 , 提高产品的科技含量 , 加强农产
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品质量标准体系建设 , 以全面提高农畜产品质量 , 抢占市 场竞争制高点 。[11 ] ( 4 ) 完善供销市场 。一是加快产地批 发市场建设 , 积极发展农资连锁经营 , 减少流通环节 , 降 低流通费用 , 最大限度地降低农资商品价格 , 更大程度地 满足农民需求 。二是加快建立境外销地市场 。要积极派员 到全国各地了解果菜市场供求信息 , 到批发网点较集中的 大中城市 , 与当地政府和有关部门联系 , 共同研究解决农 产品经销中的问题 , 扎实抓好销地批发市场建设 , 以此解 决农产品销路问题 , 确保农业增产增收 。[12 ] ( 5) 完善信 息网 。加快建立新型农业信息网络 , 使各种涉农部门 、农 业产销区 、农产品批发集贸市场及国内外的信息网络横向 结合 , 为农民提供市场需求与供给信息 , 减少种养的盲目 性 。 ( 6) 尽快完善农村金融体系 。按产权股份化方向改革 农业银行 ; 按功能扩大化方向改革农业发展银行 , 扩大业 务范围和服务领域 , 增强支农服务功能 。同时完善邮政储 蓄 , 建立农村资金回流制度 , 使邮政储蓄资金回流农业和 农村 , 实现 “取之于民 、用之于民 ”的良性循环 。[13 ]
31发展性服务支持体系 。我国农村教育与城市相比 , 仍然存在着很大的差距 。至 2006年底 ,全国有小学校的村 的比重仅为 3214% ,有中学校的村的比重为 518% ,农村中 学生是城市中学生的 4倍 ,而享受到的国家中学教育经费仅 占 38%。[6 ]农村义务教育中仍存在着一些急需解决的问题 : 经费缺口大 ,学校负债运行普遍 ;优化教师队伍的任务仍然 艰巨 。据 2006 年中国统计年鉴的统计资料 , 2005 年 ,我国 共有农村小学 3117 万所 ,共有教职工数 38313 万人 ,其中 , 专任教师 35619万人 ;共有农村初中 36405 所 ,在校学生数 278417万人 ,专任教师 15314万人 ,教师数量比前几年有所 下降 。我国科技方面在农业的增长中所占的份额也不到
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比重高 , 例如像山西省这样的资源型省份 , 其主要的产业 是煤 , 虽然近几年来 , 山西在生产高清洁煤等项目上取得 了很大的成绩 , 但是高新技术产业比重仍比较小 。产业链 条短 , 大部分产品科技含量和附加值低 。农村工业化程度 低 , 特别是农产品加工发展水平不高 , 使得工业对农业的 带动能力较弱 。
21生产性服务支持体系 。目前 ,大多数农村农田水利 建设还存在纰漏 ,斗渠以上渠道长度 1313 万公里 ,其中仅 415万公里进行了初步防渗 ;斗渠以上的闸涵桥等建筑物完 好率只有 5011%。[5 ]很多农村都受到自然灾害的影响 , 2007 年 7月底 ,全国各类自然灾害共造成 218亿人次受灾 ,农作 物受灾面积 3267 万公顷 ,绝收面积 42912 万公顷 ,分别比 2006年同期高出 0175%和 5128%。疾病疫情 、自然灾害严 重影响到了我国农业的生产安全 。
2009年第 7期 总第 289期
国还有 11个无电县 ,有 6000 万人没有用上电 ;有 312 亿人 尚未饮用自来水 , 41%的乡镇农技站难以为继 。[1 ]交通和通 讯设施落后 ,全国仍有 012%的乡镇 (近 100个 ) 、515%的行 政村 (约 318万个 ) 不通公路 ,大多数行政村不通沥青 (水 泥 )路 。[2 ]这种情况给广大农民生活上造成了很多不便 。尽 管有 93%的村庄能接收到电视信号 ,但普遍存在信号微弱 、 电视甚至收不到节目的问题 。[3 ]虽然国家加大对农村公共 卫生医疗的投入 ,但农村医疗卫生落后的面貌仍然相当严 峻 。农村每千人口平均拥有不到一张病床 ,而城市平均每 千人口享有约 315张病床 ;农村每千人口只拥有 1名卫生技 术人员 ,而城市在 5 名以上 。[4 ]相当多的农村都无图书室 、 健身所等公共文体设施 。
[关键词 ] 农村公共服务 ;新农村建设 ;支持体系 [中图分类号 ] D 03515 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2009 ) 07 - 0087 - 04
农村公共服务水平的高低是衡量一个国家和地区农村 经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志 ,也是全面 推进社会主义新农村建设的关键所在 。推进农村公共服务 体系建设 ,对于从根本上解决“三农 ”问题 ,确保我国经济社 会的持续稳定健康发展 ,具有十分重大的战略意义 。
地方政府
农村公共服务体系建设的现状与对策建议
吕 微 唐 伟
[摘 要 ] 现阶段我国农村公共服务体系薄弱 ,是城乡经济社会发展的不平衡的主要表现之一 。加速推动农村公 共服务体系建设 ,构建较为完善的农村公共服务体系 ,是当前各级政府面临的重要课题 。本文试图通过 对我国农村公共服务体系建设的现状和原因进行分析研究 ,探讨构建农村公共服务体系的对策思路 。
31地方财政 , 尤其是县乡财政收入不足 。据统计 , 我 国县乡两级政府财政收入只占全国财政总收入的 21% , 但 其财政供养人员则占到了全国的 71% 。在财权不断上移的 同时 , 事权却不断下放 , 财权与事权严重失衡 , 许多应该 由中央 、省一级政府承担的 、其收益由整个社会共享的公 共产品和公共服务 , 如义务教育 、基础设施 、社会治安 、 环境保护 、行政管理 、经济发展 、社会保障 , 却由县 、乡 政府来负担 , 导致了县乡财政困难与日俱增 , 工资欠发普 遍 、赤字规模不断扩大 、实际债务负担沉重 、财政风险日 渐相当于发达国家的一半 ,约 2 /3的科研成果没有得 到全面推广 。
41保障性服务支持体系 。据统计 , 2006年末 ,我国农村 还有 2148万绝对贫困人口和 3550万低收入人口 ,而得到五 保供养的人数仅为 50313万人 。2006年全国农村五保救济 平均标准为每人每年 160812元 ,而实际农村五保救济平均 支出每人每年仅 93916 元 。[7 ]全国农村养老保险覆盖率也 很低 ,据有关数据显示 ,即使是东部经济较发达的地区农村 社会养老保险覆盖率仅有约 17%的农民参保 。[8 ]目前 ,全国 仍有 70%多的农村人口缺少医疗保障 ,仍自费看病 。 2008 年 ,据北京大学光华管理学院刘国恩教授发布的一项调查 显示 ,农村居民慢性病患病率有上升趋势 。此外 ,农村和城 市居民慢性病半年平均职业经济负担分别为 305 元和 640 元 ,但是年平均报销分别为 43元和 265元 。[9 ]
51安全性服务支持体系 。农村安全性服务支持体系为 建设社会主义新农村提供了一个安定 、有序的社会环境 ,它 也是保证顺利实施全面建设小康社会目标的“保护伞 ”,是 广大农民群众安居乐业的有力后盾 。但是全国目前共有乡 镇 39240个 ,还没有一个乡 (镇 )一所建立完善的安全性服 务支持体系 。
(三 ) 政府投入严重不足 多年来各地区只注重经济增长指标 , 却忽略了公共服 务这一软指标 。目前农村公共服务机构普遍存在经费投入 不足的问题 , 主要是经费的增长速度远远低于需要支出的 速度 , 同时在有限的政府财政中 , 用于农村公共服务发展 的比例太低 , 有时候还存在农村公共服务机构的经费被挪 用的现象 。 四 、农村公共服务体系建设的对策研究 根据以上分析 , 公共服务体系建设完全依靠农民自身 和地方部门是行不通的 , 因此本文认为 , 尽快构建以政府 投入为主体 、其他非营利组织和农民为辅的服务体制 , 是 建设和完善农村公共服务体系的重要保障 。 (一 ) 农村公共服务体系建设的重点 1. 农村生活性服务支持体系 。 ( 1 ) 加大农村用电的 建设力度 , 搞好农村电网改造工程的后续建设和经营管 理 , 加强小水电开发规划和管理 , 扩大小水电代燃料试点 规模 , 为农民提供高质量的用电服务 。 ( 2) 通过国家财政 投资或乡镇自筹资金的形式 , 将现有的乡镇办卫生院改造 成具有一定规模和较高医疗水平的医院 , 缓解农民群众看 病难的问题 。 (3) 加快建设文 、体等娱乐基础设施 。2008 年 , 全国 “两会 ”已经将 “加强社区和乡村文化设施建 设 ”列为重点计划开始实施 , 目前已经取得一定的成效 , 全国各个乡 、村都在大力投入建设图书馆 、活动室 、娱乐 室等 。 2. 农村生产性服务支持体系 。 ( 1 ) 加大农田水利设 施投入 。尽快在我国普及以提高农田水利用效率为中心的 低压管道输水技术 、滴灌渗灌技术 、地面覆盖技术 、蒸腾 抑制技术和先进灌水制度等现代农业节水工程技术 。 ( 2) 完善灾害防御系统 。积极实施植保工程 、动物防疫体系等 工程建设 , 加快完善动植物病虫害监测预警 、检验监督 、 控制扑灭 、技术支撑以及物资保障系统 。 (3) 科技示范和 服务工作 。为农民提供先进适用的种植 、养殖以及农副产 品贮藏 、保鲜加工技术 , 提高产品的科技含量 , 加强农产
2009年第 7期 总第 289期
地方政府
品质量标准体系建设 , 以全面提高农畜产品质量 , 抢占市 场竞争制高点 。[11 ] ( 4 ) 完善供销市场 。一是加快产地批 发市场建设 , 积极发展农资连锁经营 , 减少流通环节 , 降 低流通费用 , 最大限度地降低农资商品价格 , 更大程度地 满足农民需求 。二是加快建立境外销地市场 。要积极派员 到全国各地了解果菜市场供求信息 , 到批发网点较集中的 大中城市 , 与当地政府和有关部门联系 , 共同研究解决农 产品经销中的问题 , 扎实抓好销地批发市场建设 , 以此解 决农产品销路问题 , 确保农业增产增收 。[12 ] ( 5) 完善信 息网 。加快建立新型农业信息网络 , 使各种涉农部门 、农 业产销区 、农产品批发集贸市场及国内外的信息网络横向 结合 , 为农民提供市场需求与供给信息 , 减少种养的盲目 性 。 ( 6) 尽快完善农村金融体系 。按产权股份化方向改革 农业银行 ; 按功能扩大化方向改革农业发展银行 , 扩大业 务范围和服务领域 , 增强支农服务功能 。同时完善邮政储 蓄 , 建立农村资金回流制度 , 使邮政储蓄资金回流农业和 农村 , 实现 “取之于民 、用之于民 ”的良性循环 。[13 ]
31发展性服务支持体系 。我国农村教育与城市相比 , 仍然存在着很大的差距 。至 2006年底 ,全国有小学校的村 的比重仅为 3214% ,有中学校的村的比重为 518% ,农村中 学生是城市中学生的 4倍 ,而享受到的国家中学教育经费仅 占 38%。[6 ]农村义务教育中仍存在着一些急需解决的问题 : 经费缺口大 ,学校负债运行普遍 ;优化教师队伍的任务仍然 艰巨 。据 2006 年中国统计年鉴的统计资料 , 2005 年 ,我国 共有农村小学 3117 万所 ,共有教职工数 38313 万人 ,其中 , 专任教师 35619万人 ;共有农村初中 36405 所 ,在校学生数 278417万人 ,专任教师 15314万人 ,教师数量比前几年有所 下降 。我国科技方面在农业的增长中所占的份额也不到
