由三鹿奶粉事件谈我国食品安全监管

２００８年１２月（总第１８９期）法制与经济ＦＡＺＨＩＹＵＪＩＮＧＪＩＮＯ．１２，２００８（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１８９）一、我国食品安全监管现状2008年9月13日，党中央、国务院给受三聚氰胺污染的三鹿奶粉致婴幼儿患肾结石事件定性为重大食品安全事故，这一消息在全国掀起了轩然大波。

在这之前，我国已经发生了多起类似事件，而这些事件都与监管有着直接的关系。

以三鹿奶粉生产销售过程的监管为例：从奶牛的喂养到奶粉喂养婴幼儿，要通过层层环节的把关。

奶牛在喂养过程中饲料归农业部下属的畜牧部门管，负责监管养殖场购进的饲料是否合格；牛奶生产加工过程属质检部门管，负责监管加工企业购进的原料奶是否合格；而走上市场后又归工商和商业部门管，看进入市场的奶制品证照是否齐全、质量是否合格；奶粉喂养婴幼儿后又归卫生部门把关，确保终端消费者的食用安全。

表面看来每个部门都各司其职，都有自己的监管阵地，似乎是监管得无缝链接，只要任何一个环节发现并堵住了其中的漏洞，都不会这引起起事件的发生。

但通过分析奶粉生产的全过程可以看出，目前我国食品安全监管现状并不容乐观。

（一）我国食品安全法律体系现状目前，我国已经初步具备了一个由国家、部门、行业和地方制定颁发的食品安全法律法规及规章制度体系。

据不完全统计，我国现行的法律法规中涉及食品安全的有《食品卫生法》、《产品质量法》等近20部法律，有《农药管理条例》、《兽药管理条例》等近40部相关行政法规，有《无公害农产品管理办法》、《散装食品卫生管理规范》、《食品广告管理办法》等近150部规章。

这些法律、行政法规和部门规章构建起了我国食品安全监管的基本法律框架，为保障食品安全发挥了重要作用。

但由于我国在食品安全管理中，没有引入“食品链”的概念，长期以来，没有把食品安全建立在“从田头到餐桌”的全程监控的基础上，因此，在构建一个科学的、合理的、有效率的食品安全法律体系方面还存在一些问题：第一，食品安全法律体系的内容不全。

我国食品安全法律体系的内容比较简单，与发达国家的食品安全法规相比缺少一系列保障食品安全的重要制度。

第二，食品安全法律体系系统性和完整性不够。

迄今为止，我国还没有一部把食品安全建立在“从田头到餐桌”的全程监控基础上的《食品安全法》，为执法留下空隙和隐患。

第三，现有食品安全法律的震慑力不够。

比如：我国《刑法》第一百四十三条规定：“生产、销售不符合卫生标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；对人体健康造成严重危害的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。

”《食品卫生法》第三十九条规定：“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食品中毒事件或其他食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食品中毒事故或其他食源性疾患的食品，没收非法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下罚款。

”处罚力度过轻，起不到惩戒作用。

在发达国家，食品安全会受到全社会的关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉。

比如：美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款可达500万美元。

这样的处理使经营者就像珍惜生命一样维护食品的安全。

而我国现行法律的震慑力还没有充分发挥出来。

第四，食品安全法律的执行过程缺乏规范化和持续化。

目前，我国在打击假冒伪劣食品，加强食品安全的执行过程中缺乏规范化和持续化。

往往是在出现重大食品安全事件后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风似的检查处理。

当这阵风过后，打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓，制假贩假分子又卷土重来，制假贩假再度泛滥，这样的做法无法从根本上解决食品安全问题。

（二）食品安全监管主体现状目前，我国食品安全监管采取的是多部门联合监管的形式，监管机构主要包括卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局等。

虽然食品药品监督管理局负责食品安全管理工作的统一和协调，但它只是隶属国务院的一个部级直属单位，与卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局在级别上是平等的关系，并不具有实质的责任追究权力，无法有效地支配其他部门的资源，从而使食品药品监督管理局的统一和协调工作力不从心，很多时候只是起一个牵头的作用，加之各部门之间的分工重叠和我国政府部门长期以来的工作方式，食品药品监督管理局很多时候连牵头的作用都起不到，一旦出现问题，就很难解由三鹿奶粉事件谈我国食品安全监管顾正祥（江苏财经职业技术学院，江苏淮安223003）［摘要］近年来，食品安全事故时有发生，食品安全已经成为关系国计民生的一个极为突出的政府问题和社会问题。

它不仅关系着人的健康和生命，而且对国家经济发展、政治稳定和全社会的和谐发展都有直接的影响。

因此，加强我国食品安全监管的研究，建立和完善食品安全监督管理体系，实施有效的食品安全对策，具有极其重要的意义。

本文从分析我国食品安全监管现状着手，提出食品安全监管的几点具体建议，希望能为决策者提供一些参考。

［关键词］三鹿奶粉；食品安全；政府监管87决，影响政府监管。

（三）我国食品安全监管技术现状第一，食品标准不但不统一，而且标准低。

食品安全标准管理涉及到农业、卫生、质检、环保和工商等多个部门，由于政出多门，各自为政，多头管理，最终造成了标准管理上的重复和空白，标准内容上的交叉、重复和矛盾。

在制定标准时由于迁就国内生产落后和技术水平低的状况，致使不少国家标准的水平比国际标准和国外先进标准的水平明显偏低。

第二，食品检验检测机构技术落后。

我国食品安全检验技术相对落后，关键检测技术、设备与发达国家有较大差距，并且缺乏一些对健康危害大而国际贸易中十分敏感的污染物的关键检测技术。

美国食品药品管理局(FDA)的多残留方法可检测360多种农药，德国可检测325种农药，加拿大多残留检测方法可检测251种农药，而我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。

另外，我国食品安全检验检测体系还不够完善，这在很大程度上制约了我国政府食品安全的有效监管。

第三，食品安全信用体系建立不够。

目前我国的食品安全信用体系建设缺乏统一规划指导、发展建设无序、资源开放不够、宣传教育有待加强等问题，需要政府进一步从制度、机制和法制等方面进行建立和完善。

第四，我国还没有广泛采用危险性评估技术。

没有危险性评估技术是我国现有的食品安全技术措施与国际水平不接轨的原因之一。

在采用HACCP 方面，食品企业才刚刚开始，尚缺少覆盖各行业的HACCP指导原则和评价标准，没有形成从“农田到餐桌”的整个食物链的全程管理。

二、规范与完善我国食品安全监管的几点建议（一）完善法律体系建设，制定统一的食品安全法典第一，整合法律资源，完善已有法律法规体系。

制定完整统一的食品安全法，对现有法律法规进行认真清理、补充和完善，对一些涉及食品安全的旧法进行废止、明晰、修改和整合，将散存于各法律法规中有关食品安全的内容整合，尽可能减少和避免在立法和执法上的相互冲突，解决法律体系的混乱，保持法律的统一性和完整性。

第二，积极开展对外交流、合作，加强对国外食品安全法律、法规的研究和借鉴，这样既有利于我国食品安全法律法规体系和产业政策的完善与应用，也能加快与国际接轨。

第三，加强现有法律法规的惩罚力度，赋予执法部门更充分的权力。

第四，各级人大应依法加强对地方政府部门“杀鸡取卵”式发展经济的“短视”行为和执法部门的不作为的监督，及时发现、纠正和撤消违法的“土政策”及危害食品安全的行政行为。

（二）建立一个集中统一、协调有效的食品安全监管机构发达国家食品安全监管体制在组织机构上主要采用以下两种模式：一种是以欧盟国家为代表的成立专门的独立食品安全监管机构的模式。

另一种是以美国为代表的由多个部门共同负责的模式。

由于我国食品安全监管机构的实际情况与美国存在着较多的相似之处：两者都是多部门多级别架构的体制；两者都有相应的统一监管的职能机关；两者都要求不同监管机构之间有合作的义务。

因此，研究、借鉴美国食品安全监管组织架构，从差距中获得认知，寻找我国食品安全机构改革的有效途径，具有重要的现实意义。

（三）加大我国食品质量安全监管技术支撑首先，应完善食品安全标准体系。

我国政府应当充分借鉴国外经验，结合国情，尽快建立起比较完善的食品安全标准体系，从而为加强食品质量安全监管提供有力的技术支持。

其次，建立和完善检验检测体系。

第三，重视HACCP体系的建立与推行。

HACCP管理方法是一个系统的方法，它覆盖食品从原料到餐桌的加工全过程，对食品生产加工过程的各种因素进行连续系统地分析，它是食品监管的主要方法之一。

通过HACCP的建立与推行，可以在食品加工过程中更加合理的分配资源，避免食品原料和加工过程的资源浪费。

第四，建立和完善食品安全信用体系。

食品安全信用体系建设就是以培养食品生产经营企业遵纪守法为核心，通过相应的制度规范、运行系统和运行机制建设，实现“褒奖守信、惩戒失信”，从而全面提高食品安全水平，保障广大人民群众的身体健康和生命安全。

它是在政府推动下全社会参与的一项系统工程，是保障食品安全的长效机制和治本之策。

第五，构建我国食品安全教育体系。

消费者尤其是农村人口存在受教育不高，收入低，信息传递不畅等现况。

同时基层执法人手不够，造成监管空白，成为食品安全事故多发地。

政府应采取积极的措施和手段，加强食品安全的公共教育，建立与消费者沟通的渠道，报告相关的食品质量事故和信息，使消费者能从报纸或其他载体上获取食品安全信息，增强对食品的甄别，避免使用不安全食品。

［参考文献］[1]司国爱.构建与完善我国食品安全法律问题研究[J].中国卫生监督杂志,2005(12).[2]陈向荣.加强我国食品安全监管研究[D]:[硕士学位论文].上海:上海交通大学国际与公共事务学院,2007.[3]张利国,徐翔.美国食品召回制度及对中国的启示[J].农村经济,2006(6).[4]李伟.我国食品安全的政府监管研究[D]:[硕士学位论文].北京:首都经济贸易大学公共管理系,2005.[5]亓延海.食品安全的现状及加强食品安全监管的对策.社区医学杂志[J].2006,(12).［作者简介］顾正祥（1964—），男，江苏盐城人，本科，江苏财经职业技术学院讲师，主要从事法学研究与教学。

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