“十三五”二氧化碳排放总量控制目标及地区分解落实方案建议

37投稿邮箱：bianjibu86@本刊官网： 行业观察Industry Observation摘要：污染减排是调整经济结构、转变发展方式、改善民生的重要抓手，是改善环境质量、解决区域性环境问题的重要手段。

“十二五”期间通过实施减排措施，大幅度推进治污工程建设,辽宁兴城市主要污染物化学需氧量和二氧化硫排放基本得到控制，环境恶化趋势得到一定程度缓解，但总体环境形势依然严峻。

本文结合地方实践对“十三五”期间总量减排工作中的排污权交易、污染物总量减排以奖代补政策的落实工作谈一谈个人建议。

关键词：污染物减排 总量控制 环境质量 排污权交易 以奖代补1.关于排污权交易工作问题1.1推行排污权交易需具备一定条件“十二五”以来减排指标都可以实行排污权交易，比如COD、SO2 等。

但并不能任由企业与企业之间随意进行排污权交易，要想推行排污权交易需具备的条件是：一、总量指标必须公开公布。

二、交易的双方环评手续必须齐全。

三、必须有总量剩余指标。

剩余指标的界定必须通过市级环保监测部门监测并出具监测报告，有关管理科室进行验收方可有效。

四、需求方必须申请。

1.2推行排污权交易存在的困难和问题目前推行排污权交易存在的困难和问题。

（1）排污权交易的相关立法不健全。

只形成了防治污染的几部法规，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏完善的法律体系来保障排污权交易的实施。

现有法规对排污总量控制及排污许可证制度做了相应的规定，但并没有对与法规相配套的排污权交易制度做出严格的规定。

所以，排污权交易缺乏规范、可操作性强的法律。

排污权交易的实施是一个系统工程，它涉及到大量的立法工作，需要环保和立法部门进行协调。

从选定污染控制项目、确定污染排放总量、许可证的发放等都需要完善的法律来保证。

（2）排污权交易过程很难实现排污量和交易量的准确监测。

排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，它涉及如何科学、准确、公平、合理监测的问题。

为确保这一制度的有效实施，首先要确定排污企业的实际排污量。

国发〔2016〕61号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：现将《“十三五”控制温室气体排放工作方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

国务院2016年10月27日（此件公开发布）“十三五”控制温室气体排放工作方案为加快推进绿色低碳发展，确保完成“十三五”规划纲要确定的低碳发展目标任务，推动我国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，特制订本工作方案。

一、总体要求（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，统筹国内国际两个大局，顺应绿色低碳发展国际潮流，把低碳发展作为我国经济社会发展的重大战略和生态文明建设的重要途径，采取积极措施，有效控制温室气体排放。

加快科技创新和制度创新，健全激励和约束机制，发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，加强碳排放和大气污染物排放协同控制，强化低碳引领，推动能源革命和产业革命，推动供给侧结构性改革和消费端转型，推动区域协调发展，深度参与全球气候治理，为促进我国经济社会可持续发展和维护全球生态安全作出新贡献。

（二）主要目标。

到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。

氢氟碳化物、甲烷、氧化亚氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大。

碳汇能力显著增强。

支持优化开发区域碳排放率先达到峰值，力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰，能源体系、产业体系和消费领域低碳转型取得积极成效。

全国碳排放权交易市场启动运行，应对气候变化法律法规和标准体系初步建立，统计核算、评价考核和责任追究制度得到健全，低碳试点示范不断深化，减污减碳协同作用进一步加强，公众低碳意识明显提升。

二、低碳引领能源革命（一）加强能源碳排放指标控制。

省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案为贯彻落实《国务院关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发〔201X〕61号）精神，确保完成全省“十三五”单位GDP二氧化碳排放下降目标，提高应对气候变化能力，推动绿色低碳发展，制定本实施方案。

一、总体要求和主要目标（一）总体要求。

牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚定走加快转型、绿色发展、跨越提升的新路，加快科技创新和制度创新，健全激励和约束机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，加强碳排放和大气污染物排放协同控制，努力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，确保完成控制温室气体排放约束性目标，促进经济社会可持续发展。

（二）主要目标。

控制温室气体排放目标全面完成，到2020年，全省单位生产总值二氧化碳排放比201X年下降20.5%，非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大。

应对气候变化能力建设取得重要成果，基本建立起应对气候变化的地方性法规和政策体系框架，气候变化相关统计、核算体系基本健全，碳排放权交易市场启动运行，森林、草原和湿地等碳汇能力显著增强，形成一批各具特色的低碳城市、低碳园区、低碳社区和低碳企业。

二、构建低碳能源体系（一）强化能源消费总量和强度双控。

逐级分解落实能源消费总量和强度指标，每年开展节能目标责任评价考核并严格奖惩。

大力推进能源节约，强化节能评估审查和节能监察，建立健全用能权、用煤权市场交易制度，实施锅（窑）炉改造、余热余压利用、电机（变压器）节能、智慧节能、节能产品推广、建筑能效提升等六大节能工程，突出抓好工业、建筑、交通、农业、商贸、公共机构等六大领域和千家重点用能单位节能，确保到2020年全省能源消费总量控制在32785万吨标准煤以内，万元生产总值能耗比201X年下降17%。

（牵头部门：省发展改革委、省能源局）（二）大力压减煤炭消费。

以压减工业燃煤、治理分散燃煤为重点，多措并举、加快进程，确保201X年煤炭消费总量较201X年减少4000万吨，2020年消费总量控制在国家要求以内。

“十三五”主要部门和重点行业二氧化碳排放控制目标建议提升我国绿色低碳发展水平的关键在于加快建立以低碳为特征的工业、能源、建筑、交通等产业体系。

《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确要求钢铁、建材等行业制定控制温室气体排放行动方案，《国家应对气候变化规划》明确提出2020 年钢铁、水泥行业二氧化碳排放总量基本稳定在“十二五”末的水平。

为全面落实“十三五” 规划纲要提出的有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展的要求，我们研究提出了主要部门和重点行业二氧化碳排放控制目标及其政策建议。

一、重要意义首先，建立部门及行业碳排放总量管理机制是有效控制温室气体排放的重要手段。

工业、交通和建筑等主要部门和电力、钢铁、建材、化工等重点行业既是我国温室气体排放的主要来源，也是实现“十三五”时期碳排放总量得到有效控制并争取在2030 年前碳排放早日达峰目标的重点领域，是国家和地方温室气体控排工作部署的重中之重，直接关系到我国应对气候变化工作的大局。

因此，理顺部门和行业碳排放管理机制，确立责任主体和分工落实体系，对于推动建立国家碳排放总量控制制度具有重要意义。

其次，建立部门及行业碳排放总量管理机制是适应引领经济发展新常态的客观要求。

伴随着经济发展进入新常态以及“三去一降一补”等重点任务的实施，我国工业、建筑等部门的能源消费及碳排放也进入了低速增长的新阶段。

实施主要部门和重点行业碳排放总量控制制度，强化碳排放控制目标的刚性约束作用，既有助于加快淘汰落后和过剩产能，倒逼经济转型升级，提高产业竞争力，也有利于协同推进新型工业化和城镇化的绿色低碳发展，实现工业部门在2020 年左右率先达峰。

同时，建立部门及行业碳排放总量管理机制是推动建立碳排放权分配制度的基础保障。

主要部门和重点行业碳排放总量目标的确定、行业排放标准等关键排放指标的提出以及管理体系的建立，有助于支撑全国碳市场配额总量设定、分配和管理，其涉及的重点部门和行业也与碳市场覆盖范围有相当大程度的重合，自上而下的管理体系也有利于引导和倒逼重点排放单位提升碳排放管控水平、积极参与碳排放权交易，有效发挥市场工具更有效、更精准地对碳资源优化配置的作用。

上海市人民政府办公厅关于印发《上海市“十三五”节能减排和控制温室气体排放综合性工作方案》的通知文章属性•【制定机关】上海市人民政府办公厅•【公布日期】2018.04.17•【字号】沪府办发〔2018〕13号•【施行日期】2018.04.17•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】节能管理正文上海市人民政府办公厅关于印发《上海市“十三五”节能减排和控制温室气体排放综合性工作方案》的通知沪府办发〔2018〕13号各区人民政府，市政府各委、办、局：经市政府同意，现将《上海市“十三五”节能减排和控制温室气体排放综合性工作方案》印发给你们，请认真按照执行。

附件：1.“十三五”各领域能源消耗和碳排放目标分解表2.“十三五”各区能源消耗和碳排放目标分解表3.“十三五”各领域和各区节能考核口径4.“十三五”各重点减排单位主要污染物减排目标5.“十三五”各区工业源主要污染物减排目标6.“十三五”各区农业源主要污染物减排目标7.“十三五”重点减排项目清单（燃煤电厂）8.“十三五”重点减排项目清单（锅炉/炉窑）9.“十三五”重点减排项目清单（污水处理厂）10.“十三五”规模化畜禽养殖场污染减排治理清单上海市人民政府办公厅2018年4月17日上海市“十三五”节能减排和控制温室气体排放综合性工作方案为贯彻国务院《“十三五”节能减排综合工作方案》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，落实《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》等要求，推动完成本市节能减排和控制温室气体排放各项目标任务，特制定本工作方案。

一、明确主要目标能源消耗、碳排放、污染物排放总量和强度得到有效控制，生态环境质量切实改善；主要工业产品单位能耗和排放达到国际或国内先进水平；能源结构进一步低碳化和清洁化，天然气和非化石能源占比持续上升；节能环保技术应用加快推进，节能环保产业快速发展。

“十三五”控制温室气体排放工作方案为加快推进绿色低碳发展，确保完成“十三五”规划纲要确定的低碳发展目标任务，推动我国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，特制订本工作方案。

一、总体要求（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，统筹国内国际两个大局，顺应绿色低碳发展国际潮流，把低碳发展作为我国经济社会发展的重大战略和生态文明建设的重要途径，采取积极措施，有效控制温室气体排放。

加快科技创新和制度创新，健全激励和约束机制，发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，加强碳排放和大气污染物排放协同控制，强化低碳引领，推动能源革命和产业革命，推动供给侧结构性改革和消费端转型，推动区域协调发展，深度参与全球气候治理，为促进我国经济社会可持续发展和维护全球生态安全作出新贡献。

（二）主要目标。

到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。

氢氟碳化物、甲烷、氧化亚氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大。

碳汇能力显著增强。

支持优化开发区域碳排放率先达到峰值，力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰，能源体系、产业体系和消费领域低碳转型取得积极成效。

全国碳排放权交易市场启动运行，应对气候变化法律法规和标准体系初步建立，统计核算、评价考核和责任追究制度得到健全，低碳试点示范不断深化，减污减碳协同作用进一步加强，公众低碳意识明显提升。

二、低碳引领能源革命（一）加强能源碳排放指标控制。

实施能源消费总量和强度双控，基本形成以低碳能源满足新增能源需求的能源发展格局。

到2020年，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，单位国内生产总值能源消费比2015年下降15%，非化石能源比重达到15%。

“十三五”控制温室气体排放工作方案为加快推进绿色低碳发展，确保完成“十三五”规划纲要确定的低碳发展目标任务，推动我国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，特制订本工作方案。

一、总体要求（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，统筹国内国际两个大局，顺应绿色低碳发展国际潮流，把低碳发展作为我国经济社会发展的重大战略和生态文明建设的重要途径，采取积极措施，有效控制温室气体排放。

加快科技创新和制度创新，健全激励和约束机制，发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，加强碳排放和大气污染物排放协同控制，强化低碳引领，推动能源革命和产业革命，推动供给侧结构性改革和消费端转型，推动区域协调发展，深度参与全球气候治理，为促进我国经济社会可持续发展和维护全球生态安全作出新贡献。

（二）主要目标。

到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。

氢氟碳化物、甲烷、氧化亚氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大。

碳汇能力显著增强。

支持优化开发区域碳排放率先达到峰值，力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰，能源体系、产业体系和消费领域低碳转型取得积极成效。

全国碳排放权交易市场启动运行，应对气候变化法律法规和标准体系初步建立，统计核算、评价考核和责任追究制度得到健全，低碳试点示范不断深化，减污减碳协同作用进一步加强，公众低碳意识明显提升。

二、低碳引领能源革命（一）加强能源碳排放指标控制。

实施能源消费总量和强度双控，基本形成以低碳能源满足新增能源需求的能源发展格局。

到2020年，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，单位国内生产总值能源消费比2015年下降15%，非化石能源比重达到15%。

陕西省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案为贯彻落实《国务院关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发〔2016〕61号），推进绿色低碳发展，制定本实施方案。

一、发展目标到2020年，全省单位地区生产总值二氧化碳排放（以下简称“碳排放强度”）比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。

氢氟碳化物、甲烷等非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大。

碳排放强度分解目标：西安市（含西咸新区）、宝鸡市、咸阳市、渭南市、榆林市、韩城市、神木市和府谷县分别下降19%；延安市、汉中市分别下降18%；铜川市、安康市、商洛市分别下降17%；杨凌示范区下降15%。

二、推进低碳能源体系建设（一）强化能源消费总量和强度双控。

实施能源消费总量和强度双控目标，到2020年，全省能源消费总量控制在1.39亿吨标准煤以内，单位地区生产总值能源消费比2015年下降15%，非化石能源消费占比达到13%。

大型发电集团单位供电二氧化碳排放水平控制在550克二氧化碳/千瓦时以内。

（省发展改革委、省统计局等负责）（二）大力推进能源节约。

坚持节约优先的能源战略，实施重点节能改造工程，严格节能评估审查制度，深入开展重点用能单位“百千万”行动。

（省发展改革委、省工业和信息化厅、省机关事务管理局、省统计局等负责）（三）加快发展非化石能源。

积极有序推进水电开发，稳步发展风电，加快发展太阳能发电，鼓励利用秸秆、沼气、垃圾等生物质发电。

实施农光互补和城市建筑屋顶光伏计划，推进可再生能源建设工程。

（省发展改革委、省水利厅、省住房城乡建设厅等负责）（四）清洁高效利用化石能源。

合理控制煤炭消费总量，加大天然气、电力等清洁能源利用，积极发展分布式能源。

到2020年，全省煤炭消费占能源消费总量的比重控制在70%以内，天然气占能源消费总量的比重提高到13%。

（省发展改革委、省环境保护厅、省工业和信息化厅、省住房城乡建设厅等负责）三、加快建立低碳产业体系（一）加快传统产业优化升级。

国务院关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知文章属性•【制定机关】国务院•【公布日期】2016.12.20•【文号】国发〔2016〕74号•【施行日期】2016.12.20•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】节能管理正文国务院关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知国发〔2016〕74号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：现将《“十三五”节能减排综合工作方案》印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。

一、“十二五”节能减排工作取得显著成效。

各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，把节能减排作为优化经济结构、推动绿色循环低碳发展、加快生态文明建设的重要抓手和突破口，各项工作积极有序推进。

“十二五”时期，全国单位国内生产总值能耗降低18.4%，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放总量分别减少12.9%、18%、13%和18.6%，超额完成节能减排预定目标任务，为经济结构调整、环境改善、应对全球气候变化作出了重要贡献。

二、充分认识做好“十三五”节能减排工作的重要性和紧迫性。

当前，我国经济发展进入新常态，产业结构优化明显加快，能源消费增速放缓，资源性、高耗能、高排放产业发展逐渐衰减。

但必须清醒认识到，随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我国能源需求刚性增长，资源环境问题仍是制约我国经济社会发展的瓶颈之一，节能减排依然形势严峻、任务艰巨。

各地区、各部门不能有丝毫放松和懈怠，要进一步把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，下更大决心，用更大气力，采取更有效的政策措施，切实将节能减排工作推向深入。

三、坚持政府主导、企业主体、市场驱动、社会参与的工作格局。

要切实发挥政府主导作用，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，着力健全激励约束机制，落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求。

十三五总量控制目标详解2014年11月，我国在《中美气候变化联合声明》中宣布我国计划在2030年左右实现二氧化碳排放峰值，明确了应对气候变化和发展低碳经济的战略方向。

“在今年的政府工作报告中，2015年能耗强度的年度目标是降低3.1%，比去年实际完成的4.8%下调了35%，与2013年的减少3.7%也相差16%；2015年的碳强度下降目标也是3.1%，比也去年3.9%以上的目标也下调较大。

”王毅分析，这些目标与我国政府一直强调的大力推进节能减排行动有一定落差，“我在审议政府工作报告时，曾提出设定2015年度目标不能仅仅满足于实现‘十二五’目标和稳增长，而应与时俱进，并建议将这一目标提高到4%左右。

”王毅指出，为了早日达到碳排放峰值，建议国家应该把短期目标与长期达峰任务相结合，在“十三五”规划中把碳排放总量控制作为约束性指标，并为今后15年的节能减排和应对气候变化行动制定更有针对性的低碳发展时间表和路线图。

总量控制是“十三五”建立全国性碳市场的基础水晶碳投：您建议国家“十三五”制定和实施碳排放总量控制目标是否为时过早？王毅：碳排放总量控制目标是实现“2030年左右达到碳排放峰值且努力早日达峰”的必然要求。

虽然我国只承诺了峰值年份目标，但并未明确峰值总量。

无论如何，根据我国的可持续发展要求和全球绿色低碳发展趋势，未来向低碳能源转型和温室气体减排已是大势所趋。

为尽快实现能源结构变革和绿色低碳转型，需要尽早制定碳排放总量控制时间表和路线图，并在转型发展过程中不断调整完善。

同时，设定碳排放总量控制目标有利于协调已有的能源、环境等约束性指标。

碳总量是涵盖社会经济发展全过程的综合性指标，并与目前节能、环保、能源清洁化紧密相连，特别是影响到经济发展模式和能源结构的综合性转型；总量目标能够和资源承载力、环境质量等可持续发展的外部约束条件直接挂钩并相互补充，倒逼绿色低碳创新、经济转型和结构升级；碳总量约束还能避免单纯使用能源总量约束带来的潜在经济发展限制，为发展清洁能源留出创新空间。