二氧化碳减排政策比较以及我国的优化选择2011-01-04 13:31:38刘小川/汪曾涛【内容提要】本文首先分析了碳税、一般排放权交易体系、复合排放权交易体系、补贴、政府规制这五种二氧化碳减排政策工具各自的特点，然后对其作用的范围、借助市场力量的方式、减排成本的确定性和可预测性、管理成本的大小、对收入分配的影响以及政治上的可接受性作了对比分析。
在此基础上，文章提出了二氧化碳减排措施的优化选择及实施战略：近期应以排放权交易体系为主，逐步过渡到以碳税为主体的减排政策体系。
【关键词】节能减排/碳税/排放权交易/公共政策近年来，全球气候变暖的趋势进一步加剧，已逐渐成为国际社会高度关注的热点之一。
以《京都议定书》为代表的全球性减排机制已经形成，越来越多的国家和地区实施了各种温室气体减排政策措施。
我国作为发展中国家，尚无具体减排的目标和时间表，但作为世界第二大二氧化碳排放国，承受着越来越大的国际压力。
我国政府已经明确提出了到2010年，实现单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20％左右。
随着我国快速的城市化和工业化，能源的需求进一步加大，碳排放问题更加严峻，因此相应减缓二氧化碳排放，将二氧化碳排放限制在合理的范围内，我国有必要在各种减排政策之间做出优化的选择。
一、碳减排措施分析二氧化碳减排政策工具多种多样，按是否通过市场机制为手段可以分为市场化工具和非市场化工具，也可以按其作用的范围划分为国际和国内层面的政策工具。
本文主要分析和介绍国内层面的市场化工具，其他类型的政策工具作为相关比较的补充。
由于温室效应的全球性特征，二氧化碳的减排措施从理论上被认为只有在一个全球性的国际框架体系中才能得到有效的控制。
因此二氧化碳的减排政策首先是建立在一个国际协作的框架体系之中。
实践中的国际层面政策工具主要有两种，一种是基于目标和时间表的京都议定书模式，另一种是欧盟实施的排放权交易体系。
①各国需要在国际性协作框架内采取各自的政策措施。
比如对于大部分发达国家来说，京都议定书规定了其碳减排的目标和时间表，那么他们就需要根据这些既定的目标，运用相关的政策工具去制定各自国内的政策。
而发展中国家，虽然并无具体的目标和时间表，但也摆脱不了碳减排的国际责任，可以采用一些经济可承受范围之内的减排政策工具，比如制定相关的产业政策，或是制定排放标准等，也可以通过国际协作来达到减排的效果，比如参与全球性的清洁发展机制(CDM)②。
目前国际上的各种碳排放政策工具有以下几方面：1.碳税以石化能源的含碳量为计税依据，对石化能源征收的消费税为碳税。
碳税的征收会提高石化能源产品的价格，价格的提高会促进资源的节约利用，让非石化能源价格上更具有竞争优势，从而最终使得温室气体排放的减少。
这里说的石化能源包括煤炭、石油、天然气及其相关产品，碳税的征收即提高了这类产品的价格水平。
对所有经济主体征收的碳税被大多数经济学家所支持，认为碳税是达到既定碳减排目标成本最小的减排政策工具。
当碳税税率逐步提高时，经济主体就能够根据其自身的特点，首先选择一些低成本的改进，然后逐步扩展到一些高成本的改进。
也就是说，一个逐步推进的碳税制度会给各经济主体一个持续、稳定的压力，使经济主体能够依据自身情况选择最优的减排路径。
碳税面临的最大问题是政治上的可接受性，主要表现在三方面：第一，碳税不像其他政策那样具有隐蔽性，而能够直接被纳税人所感觉到，因而往往会受到很强烈的反对；第二，碳税本身一般具有累退性，低收入者税收负担占可支配收入的比例大于高收入者；第三，碳税相比排放权交易制度来说，会对一些能源密集型企业带来较大的负面影响。
所以，采用碳税会与政府希望的明确数量控制目标经常出现不一致。
因为经济主体的差异性，要想根据总体减排目标来确定合适的税率是非常困难的。
虽然可以通过税率的逐渐调整来达到既定数量目标，但会降低碳税的可预测性。
当然碳税的支持者认为碳税制度能够通过其税收收入的运用和相关制度的配合来减弱甚至消除部分负面的影响。
2.排放权交易二氧化碳排放权交易制度的基本内容是：首先设定二氧化碳排放水平的总额度，然后将这一额度分解成一定单位的排放权，通过一定的方式将排放权分配给排放二氧化碳的经济主体，并且允许将排放权进行出售。
一个企业如果排放了少于初始分配的额度，那么就可以出售剩余的额度，并得到回报，而如果排放量超过初始分配的额度，它就必须购买额外的额度，以避免政府的罚款和制裁。
排放权交易制度的核心是事先固定碳排放的总水平，并使得单位排放的价格随供求而变动。
碳税刚好相反，是确定单位排放的价格，而总体上的排放水平是不确定的。
正是因为这样，排放权交易面临的一个问题就是其排放权交易价格的不确定性和易变性，这让企业无法依据减排成本的大小来安排其技术创新和相关的投资决策行为，使得市场上能源及能源密集型产品的价格难以预料。
碳排放权交易制度的关键点是排放权初始的分配方式，比如排放权可以依据历史排放水平免费配给，也可以用拍卖的方式。
为了给企业灵活性，排放权也可以允许储备和预支等等。
碳排放权初始的免费配给相当于将能源密集型产品的最终消费者的收入无偿转移给能源密集型企业。
这种方式会得到能源密集型企业的强烈支持，但却损害了广大低收入者和非能源密集企业的实际利益。
虽然相比碳税制度，排放权交易会给经济整体带来更大的负担，但政治上的可行性一般认为优于碳税。
然而，如果排放权不是免费供给而是拍卖的方式的话，其政治上的可接受性与碳税相比就没有什么优势了。
排放权交易制度最大的困难就是总体减排量水平的确定。
由于各个企业的减排成本是很难估计的，并且减排成本的大小具有非常大的不确定性，如果减排标准太低，那么会给企业带来难以承受的负担，相反，如果标准太高，企业可能对一些低成本的减排措施都不会实施，那么就降低了可能达到的环境效益。
3.复合排放权交易体系经济学家对一般的排放权交易体系进行了一些改进，将以价格为基础碳税和以数量为基础的一般排放权交易制度结合起来，这就是复合排放权交易体系(Mckibbin-Wilcoxen)。
这一交易体系一共有两种类型的排放权。
一种被称之为永久排放权，它的多少决定了拥有它的经济主体在每一年能够排放的二氧化碳量的多少。
排放权的总额度一般为长期的减排目标。
这一排放权可以通过免费配给、拍卖或其他方式进行分配。
永久排放权可以在排放权交易市场上自由买卖；另一种被称之为年度排放权，它的多少决定了拥有它的经济主体在一个特定年份允许排放的额度。
年度排放权以某一个固定的价格出售，但并不限制数量。
③由于某一个经济主体总能够以固定价格买到这种类型的排放权，因此年度排放权就没有交易的必要。
一个经济主体某一年允许排放的总量就等于这两种类型排放权的总量。
同碳税相比，复合排放权交易体系给企业一定的永久排放权，如果是免费配给的话，自然能够增加其政治上的可行性。
因为企业能够购买无限数量的年度排放权，那么永久排放权在交易市场上变动的幅度是有限的。
同一般的排放权交易制度相比，复合排放权制度为企业的排放成本设定了一个上限，即年度排放权的价格，因此即使在永久排放权设置过低的情况下，通过设定一个较小的年度排放权价格就能够缓解对企业不合理的负担。
同时政府能够通过调节年度排放权的价格以反应各经济主体的真实减排成本，缓解对能源需求过大的波动，实现减少二氧化碳的排放目标。
另外，通过复合排放权制度政府还能够获得收入，可以运用这些收入降低其他扭曲性税收或是用来减少对低收入者的负面影响。
4.财政补贴财政补贴是国家为了实现特定的政治经济目标，由财政安排专项基金向企业或个人提供的一种资助。
在我们探讨对能源进行控制，促进二氧化碳减排时，国家财政对能源及其相关产品补贴是不容忽视的一环。
由于补贴的对象不同，其政策效果是不一样的。
对可再生能源，节能技术投资与开发等项目的补贴等会减少二氧化碳排放；如果通过定价政策规定能源的低价格，然后对石化能源企业或是电力进行价格补贴或亏损补贴一般会增加二氧化碳的排放。
5.政府规制政府规制又称政府管制，即政府运用公共权力，通过制定特定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。
与二氧化碳减排相关的政府规制工具一般有政府定价和指令标准两种。
政府定价就是对能源产品价格的直接设定。
指令标准是对一些高能耗行业所制定的准入标准、产业能耗限额标准、高能源设备的能耗标准、汽车能耗标准等等。
政府规制是我国也是世界上其他国家经常用到的一种方法，经济学家们普遍认为政府规制的成本要远远大于其他以市场为基础的手段。
当采用政府定价工具时，低于或高于市场均衡价格都会带来效率损失，因此，在市场条件下，只对极少数资源稀缺、自然垄断和公用性、公益性等关系国计民生的重要生产资料价格和居民生活消费价格运用政府直接定价手段。
另外，直接定价会形成相关的利益集团并增加腐败发生的可能性，阻碍市场的形成和人为制造垄断。
在市场经济转型期，一方面由于缺乏竞争主体，难以形成竞争性价格，需要政府定价；另一方面，如果政府定价过低，使得私人资本无利可图，无法进入该行业，即使强行进入，必然要以增加二氧化碳排放来降低成本，造成所谓的财政负外部性。
体的单位减排成本也越低，社会总减排成本也就越小。
从所列举的各种政策工具来看，碳税、财政补贴和政府定价等工具可以直接改变能源的相对价格，作用于整个经济体系，范围较广；对于排放权交易工具而言，受到直接影响的主要是受管制的一些大型企业，他们是减排成本的直接负担者，作用范围次之；减排投资的配套补贴、政府指令标准等受到直接影响的是特定企业或居民的特定行为，作用范围较小。
2.借助市场力量的方式在表1中所列举的政策工具中，政府规制是非市场化工具，在我们讨论的范围之外。
其余的7种政策工具都利用了市场机制，但方式有些区别。
补贴是将外部收益内部化，而碳税和排放权交易是将外部成本内部化。
碳税对单位温室气体排放征税，通过改变能源产品的相对价格实现外部成本的内部化，是以价格为基础的市场化政策工具。
排放权交易制度是利用市场机制进行的交换，使得所有被管制企业总体减排成本达到最小化，是以数量为基础的市场化政策工具。
3.减排成本的确定性和可预测性减排成本的确定性和可预测性决定了经济主体的遵从成本。
在成本确定可预测时，经济主体就能够合理地安排其生产并优化其投资决策，反之，经济主体为了防止各种不可预测因素不得不采用一些次优的方案。
减排成本的不确定会增加整个经济运行的成本。
在各个政策工具之中，碳税具有法定性和固定性。
一般性的排放权交易体系的一个很大的特点就是排放权价格的波动性，增加了整个经济的遵从成本。
复合排放权交易体系综合了碳税和排放权的特点，其价格波动是有上限的，即年度排放权的价格。
其他减排措施，如财政补贴、政府定价、行政标准等，具有很大的不确定性，取决于具体标准与环境等因素。
