随着万亿的新增地方政府专项债务额度的逐步下达，地方政府专项债券管理改革也在稳步
推进之中，在专项债券发行与项目严格一一对应的基础上，推动债券资金使用与项目管理、
偿债责任相匹配已成当前专项债券管理改革的重点工作之一。为了实现这一目标，各地均加
强了项目收益与融资自求平衡专项债券（以下简称“项目收益专项债”）这一债券品种的发行
准备工作，探索如何创新和丰富项目收益债券品种，将更多的专项债券额度向基准设施补短
板的重点领域引导，提高项目收益债资金的使用效率和精准度，具有重要的现实意义。为此，我们将结合相关政策规定和相关省份的专项债券发行实践，就各级政府部门关注的问题做一
些探讨。
01
哪些领域项目可通过专项债券融资？
根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（以下简称“《通知》”）要求，可发行收益和融资自求平衡专项债券的项目应满足的以下要求：一是项
目应属于公益性事业领域，需要由政府提供的基础设施或社会事业；二是可以产生反映为政
府性基金收入或专项收入的持续稳定的收益；三是项目产生的现金流收入应当能够完全覆盖
专项债券还本付息的规模。
目前，除土地储备、收费公路和棚户区改造等财政部试点品种外，在轨道交通、污水处理、
环境治理、乡村振兴、旅游、教育、医疗、供水、片区开发、市政工程、土地整理等领域已
成功发行了十余个项目收益债创新品种，基本形成了“3+X”的项目收益专项债品种体系。
02
哪些项目更容易通过专项债券融资？
一是乡村振兴、生态环保等补短板重点领域。
为加大基础设施领域补短板力度，根据《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》的要求，未来将优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立
高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益
专项债券。
二是在建项目或已满足开工条件的项目。
为提高专项债券资金使用的精准度，地方政府将专项债券资金优先用于在建项目，以缓解政
府资金压力，防止出现政府项目拖欠工程款现象。例如《陕西省地方政府项目收益与融资自
求平衡专项债券管理暂行办法》规定：项目收益债券募集资金投资项目原则上应为已开工项目，未开工项目应符合开工条件，并于债券发行后三个月内开工建设。
三是项目资本金及其他建设资金来源已落实到位的项目。
除债券资金外，拟发行债券项目的资本金及其他建设资金来源应落实到位，其中投资项目资
本金比例需符合国务院关于项目资本金比例的要求，并根据项目实施进度计划足额及时到位，其他资金来源应提供相关依据。
03
债券发行的期限结构如何设置？
2015年4月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，规定：专项债券期限为
1年、2年、3年、5年、7年和10年。2018年5月发布的《财政部关于做好2018年地方政
府债券发行工作的意见》进一步放宽的专项债券的期限设置，明确“公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限”。因此专项债券供包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年等八种，各地可按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政
府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。
截止2019年2月上旬，已发行的88只项目收益专项债创新品种中，债券期限大多在5-10年，共82只，占比约%，期限超过10年的共5只，占比约%。值得一提的是，2018年雄安新区
建设专项债券（三期）的发行期限为30年期，在实践上对专项债券的期限做了进一步的突破。
04
用于偿还债券本息的项目收入包括哪些？
根据《通知》规定，专项债券的偿还资金来源应为项目对应的政府性基金收入或专项收入，
其中根据财政部制定的《2017年政府收支分类科目》的有关表述，专项收入是指纳入公共预
算管理的具有专项用途的非税收入，包括排污费收入、水资源费收入、教育附加费收入等。
因此专项债券的还款来源既包括项目对应的政府性基金预算收入，也包括公共预算收入中的
专项收入。
在项目收益专项债发行实践中，也大量存着创新做法，主要表现为：一是将项目对应的直接
收入扩大到间接收入。如2018年成都市锦江绿道专项债券（一期），将项目周边的土地溢价收入、报建费收入等间接收入纳入到偿债资金范围。二是以国有企业经营收入作为“专项收入”。如2018年珠江三角洲水资源配置工程专项债券（一期），收益来源为广东粤海珠三角
供水有限公司的供水经营收入；2017年深圳市（本级）轨道交通专项债券（一期），收益来
源为深圳市地铁集团有限公司的票务收入、站内资源开发收入、物业出让收入等。三是以政
府拨款或政府补助作为“专项收入”。如2018年陕西省省级教育类项目收益专项债券（一期），募资用于十所高校建设项目，收益来源包括教育事业收入及其他收入等；2018年四川省绵阳
市游仙经济开发区专项债券（一期）的收益来源包括土地成本返还、土地收入返还收入等。
上述偿债项目收入创新做法，虽然存在不规范的问题，但符合各地公益性项目的建设管理实践，且目前相应债券已经在财政部备案并成功发行，不失为在专项债券发行试点过程中的有
益尝试。
05
项目实施主体如何选择？
作为地方政府债券资金的使用方及公益性项目的实施者，项目实施主体原则上应为政府部门
或事业单位，如收费公路专项债券对应项目实施主体为政府交通运输部门，土地储备专项债
券对应项目的实施主体为国土资源部门下的土地储备机构，属于事业单位。
然而，在实际债券发行过程中，也存在着实施主体扩大化的情况，主要表现为将地方国有企
业经常作为项目实施主体，负责债券募投项目的投资、建设和运营。如2017年深圳市（本级）轨道交通专项债券（一期）对应项目的实施主体为深圳市地铁集团有限公司；2018年广东省（本级）珠江三角洲水资源配置工程专项债券（一期）对应项目的实施主体为广东粤海水务
股份有限公司。
06
债券融资计划如何安排？
根据现行的政策要求，单只项目收益专项债可对应单一项目发行，也可对应多个项目集合发行，同时单个项目也可分期发行不同期限的债券。因此，对于债券融资计划具有以下三种模式：
1. 单项目单一融资计划。适合建设期短、资本金充足、融资额小、经营收入稳定的项目。如2018深圳市光明区保障性住房项目：总投资亿元，其中项目资本金亿元，债券融资额度1亿元，项目建设期3年，收入来源为保障房出租收入。
2. 多项目单一融资计划。适合在省市区域内同类型项目多（常见医疗、教育类项目）、单个
项目融资额小的项目。如2018陕西省省级教育类项目：总投资亿元，其中项目资本金亿元，债券融资额度13亿元，项目涵盖延安大学等10个高校的基建项目及1项设备购置项目。
3. 单项目复合融资计划。适合融资需求大、建设时间长、项目运营初期收益支撑能力弱的项目。如2018广东省珠江三角洲水资源配置工程项目：总投资亿元，其中项目资本金亿元，债券融资额度亿元，项目规划2018-2033年共发行5年期债券3只，7年期债券2只，10年期
债券5只，其中运营期内发行的40亿元债券用于偿还先期到期的债券。
