08政府预算与预算管理体制

1959-1970
1971-1973 1974-1975 1976-1979
饭分 阶灶 段吃 制分 税
1980－1985 1985－1988 1988－1993
1994年至今
• 五、分税制财政体制 • 分税制
– 在划分事权的基础上，按照税种划分中央地方 财政收入的一种预算管理体制。
• 特征
中央、 地方财 政分立、 相对独 立、自 求平衡 分权：合 理划分中 央政府和 地方政府 的事权和 支出范围 分税： 按照税 种划分 中央地 方的收 入。 预算调 节制度： 建立规 范的转 移支付 制度
经常性预算：收入指国家以社会 管理者的身份取得的各种税收收 入和其他一般性收入；支出指国 家用于维持政府活动、保证国家 安全和社会秩序、发展各项社会 公益事业以及用于人民生活和社 会保障等方面的支出。 建设性预算：收入指国家以 国有资产所有者身份取得的 收入、各种专项建设基金和 国家明确规定用于建设方面 的收入；支出指国家预算中 用于各项经济建设活动的支 6 出。
• 由过去的分散支出—到国库集中支付
– 2002年——建立了政府采购制度
• 2002年《政府采购法》，2003年正式实施
– 对预算外资金—“收支两条线管理”(2002)--全面取消预算外 资金（2011） – 2007年——政府收支分类改革
• 2007年全面实施政府收支分类改革。
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– 2014年6月30日——中共中央政治局审议通过了《深化财 税体制改革总体方案》，提出三项重点推进的改革任务， 并计划2016年完成。
第十三章 国家预算和预算管理体制
黄秀清 Beijing University of Posts &Telecommunications
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主要内容
• 第一节 国家预算概述
• 第二节 我国预算制度的改革和建设 • 第三节 预算管理体制
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第一节 国家预算概述 • 一、市场经济下的国家预算
– 政府预算（budget）
编制原则： 公开性 可靠性/科学/法定 完整性（全口径） 统一性 年度性/时效
• 是经过法定程序编制并批准执行的具有法律效力的
政府年度财政收支计划。
• 形式上：财政收支计划一览表
• 经济内容：政府预算的编制/执行/决算三个阶段,反
映的是政府活动的范围，方向和政策 • 社会政治：国家权力机构和全体公民对政府活动的 制约和监督
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中央固 定 收入
中央与 地方 共享收 入
地方固 定 收入
关税，海关代征消费税和增值税， 消费税，铁道部门、各银行总行、 各保险公司总公司等集中交纳的 收入（包括营业税、利润和城市 维护建设税），未纳入共享范围 的中央企业所得税、中央企业上 交的利润等。 增值税中央分享75％，地方分享 25％；纳入共享范围的企业所得 税和个人所得中央分享60%，地 方分享40%；资源税按不同的资 源品种划分，海洋石油资源税为 中央收入，其余资源税为地方收 入；证券交易印花税中央分享 97%，地方（上海、深圳）分享 3%。 营业税（不含铁道部门、各银行 总行、各保险公司总公司集中交 纳的营业税），地方企业上交利 润，城镇土地使用税，城市维护 建设税（不含铁道部门、各银行 总行、各保险公司总公司集中交 纳的部分），房产税，车船使用 税，印花税，耕地占用税，契税， 遗产和赠予税，烟叶税，土地增 值税，国有土地有偿使用收入等。
– 作为年度立法，预算就是“铁预算”，具有法律效力，
不得随意超支。但在国内，追加预算、挤占挪用预算
的现象比比皆是，却又没有相应的惩罚措施 – 对预算的执行缺乏有效的监督机制
• 对预算的监督包括内部监督与外部监督，内部监督是指政府的
自我监督，外部监督则来自审计部门、人大以及作为纳税人的 公众。
• 在预算的执行机构与监督机构，即政府与审计部门之间应有一
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主要内容
• 第一节 政府预算概述 • 第二节 我国预算制度的改革和建设
• 第三节 预算管理体制
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• 一、近年来我国预算制度改革内容
– 1994年——出台《预算法》1995年1月1日起实施 – 2000年——开始按部门编制预算
• 从按支出性质----按部门单位编制预算（2000）
– 2001年——建立了国库集中支付制度
中 央 财
国防、武警经费，外交和援外支出，中央
级行政管理费，中央统管的基本建设投资， 中央直属企业的技术改造和新产品试制费， 地质勘探费，中央安排的农业支出，中央 负担的国内外债务的还本付息支出，以及 中央本级负担的公检法支出和文化、教育、 卫生、科学等各项事业费支出。
政
支 出
地 方 财 政 支 出
转移支付与减税 的比较：粘蝇纸 效应（flypaper effect)
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• 转移支付的两种类型
– 无条件转移支付 – 有条件转移支付（专项拨款）
• 我国1994年进行了分税制财政体制的改革 • 改革的基本内容：
分权：合理划分中央和地方两级政府的事权 及相应的支出范围。 分税：根据财权服从事权的原则，划分各级 政府的收入范围。 分设机构：为保证税收征管工作的顺利进行， 同时分设了中央和地方两套税务机构
– 2014年8月修正《预算法》，新法自2015年1月1日起执行
二、我国预算制度存在的问题
• 预算法及其修订问题
• 政府预算的计划性需要强化（稍有）
– 预算编制时间短
• 国务院于每年１１月１０日前向省、自治区、直辖市政府和中 央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草 案的原则和要求。
主要内容
• 第一节 政府预算概述 • 第二节 我国预算管理制度的改革和建设
• 第三节 预算管理体制
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• 一、预算管理体制
• 预算管理体制：处理中央和地方以及地方政府之间预算收 支划分和预算资金管理权限的制度。是国家财政管理的一 项基本制度。涉及集权和分权的问题。内容包括：
– 确定预算管理主体和级次（一级政府构成一级预算） – 预算收支的划分原则和方法
• 缺点
– 地方缺乏独立的经济利益，缺乏财政自主权，成为中 央的代理机构，不利调动地方积极性 – 中央政府不可能对地方有清晰了解，效率不高
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地需要提供适合的公共产品
• 在存在“用脚投票”机制的条件下，可促使政府之 间展开竞争，提高效率
• 适当的分权可促使地方政府关注当地的产业和改善 当地的福利
– 如分级分税预算体制[现代财政联邦主义（fiscal federalism)] – 分权制的优缺点
• 集权与分权相结合
– 单一制国家相对集权；联邦制国家财权相对分散。
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• 财政集权的优缺点 • 优点
– 有效提供全国性或准全国性公共产品，避免地区间外 部性 – 大规模提供公共产品带来规模经济效益 – 有利于调节区域间个人间收入再分配问题 – 在宏观调控方面，中央具有综合优势 – 避免流动人口漏税
• 中央各部门负责本部门所属各单位预算草案的审核，并汇总编 制本部门的预算草案，于每年１２月１０日前报财政部审核。
• 省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案，应 当于下一年１月１０日前报财政部。
– 人大召开前的三个月无预算约束（预算先期执行） – 预算粗糙，修改追加预算随意
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• 政府预算的法规性需要加强（改进）
– 预算管理权限和责任的划分
– 预算调节制度和方法
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二、预算管理体制的类型
• 集权型预算管理体制
– 财权主要集中于中央一级政府，地方政府没有独立的经济利益， 缺乏财政自主权，依附于中央，成为中央的代理机构。
– 如高度集权的“统收统支”制
– 集权制的优缺点
• 分权型预算管理体制
– 地方政府有较大的征税权和支出权，极端的情况下，中央政府具 有较小的财政权力，地方政府将部分财政收入资助中央政府。中 央政府政治独立性差，难以行使政府职能。
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县（市）本 级预算
乡（民族乡、 镇）预算
县（自治县、 市）本级预算 乡（民族乡、 镇）预算
地方预算
直辖市 总预算
市本级预算 市辖区预算 县总预算
• 复式预算
– 将全部收支按性质不同，分别编制两个或两个以上的 预算，以特定的收入对应特定的支出，使收支之间有 稳定的对应关系。 – 1927年丹麦初创 – 典型的复式预算分为经常预算和资本预算 – 我国1992年：将全部收支按照性质不同划分为经常性 预算和建设性预算
– 缺点
• 无法避免外部性问题
• 不能做到规模经济 • 区域间的恶性竞争
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四、我国财政体制的类型
实行时间 1950 1951-1957 1958 统 收 统 支 阶 段 财政体制简述 高度集中、统收统支 划分收支，分级管理 以收定支，五年不变 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年 一变 定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴）， 结余留用，一年一定 收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按 指标包干 定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变 部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成” 划分收支，分级包干 划分税种、核定收支、分级包干 财政包干 按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围， 建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度 20
地方行政管理费，公检法经费，民兵事业 费，地方统筹安排的基本建设投资，地方 企业的改造和新产品试制经费，农业支出， 城市维护和建设经费，地方文化、教育、 卫生等各项事业费以及其他支出。
• 政府预算覆盖不完整（完整性原则）（改进）
– 预算外和制度外资金游离于政府预算之外
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新预算法五项重大突破
• 新预算法完善了政府预算体系，健全透明预算制度
• 新预算法改进了预算控制方式，建立跨年度预算平 衡机制
• 新预算法规范了地方政府债务管理，严控债务风险 • 新预算法完善了转移支付制度，推进基本公共服务 均等化 • 新预算法坚持厉行节约，硬化预算支出约束