公共政策学第五讲 公共政策问题的形成与认定共19页

综合以上的定义，认为，公共政策问题是指，统治集团或 社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期 望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组 织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被 后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
公共政策问题的概念可以从以下几个方面来理解：
这些客观存在的问题是启动公共政策议程的源泉和动力。这 些问题成为公众关注的对象，影响到他们的切身利益，并进行 广泛的议论和发表不同的意见，提出不同的要求，进入公众议 程阶段。这就启动了一个公共政策议程。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
2、公共政策议程的议决
所谓政策议程的议决，是指政府有关政策部门和机构，根据 自身的价值观或立场，结合对公众心理需求的分析，在无限多 样的社会问题中遴选出其中的一部分，作为制定公共政策解决 的对象。
公众议程，就是指某个社会问题引起了社会公众的普遍关注 和共同讨论，并联合向政府有关部门提出政策诉求，要求采取 措施或制定政策加以解决的议程阶段。
政府议程，指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的 过程。又称正式议程。
（2）另一种观点，认为一般将议程分为系统议程和政府议 程两大类。
系统议程，就是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或 问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程。
3、这些问题对社会上的大多数人产生了不良影响，影响到 人们的各种物质利益、精神利益，与人们的价值观念、社会规 范等发生冲突，引起了人们的各种挫折感和不满足感。
4、这些问题得到社会中与之相关的个人或团体的认同，并 表达出来，向政府部门传达。引起政府部门政策制定者的注意， 被列入政府的政策议程，并成为分析和研究的对象直到给予解 决的那些问题。
（3）另外，最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重 要性程度分为实质性议程和象征性议程。
实质性议程，指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问 题的议程。这些问题常常引发社会和决策者的高度重视和激烈 争论。
象征性议程集中的问题多为涉及社会的一些价值、情感和精 神激励因素而同样受到有关方面的重视。
实质性问题通常进入实质性议程，但有些实质性问题因为条 件的限制和有关方面的压力而不能立即得以实质性的解决，只 好象征性地处理了。
公共政策问题并不是由单一主体来确认的，而是由多方主体 来认定的。主要包括：
（1）最主要、也是最经常的确认公共政策问题的主体是政 府部门。
（2）政治领袖。 （3）利益集团和社会团体。 （4）各类政策研究组织。 （5）社会公众、大众传媒。
2、政策问题确认主体之间的交互作用
（二）政策问题确认的条件 1、客观情势的存在 2、发出强烈的公众诉求 3、问题的影响程度深，影响范围广 4、属于政府及其有关政策部门职权范围内的问题 5、形成明显的政策需要
（二）公共政策议程的启动与议决
1、政策议程的启动
有学者把政策议程引发机制分为内在和外在的两种形式。
内在的引发机制包括：1.自然灾害；2.意外的人为事件；3. 科技方面的重大变革；4.资源分配中的偏执与失衡；5.生态变 迁。
外在的引发机制主要包括：1.战争；2.武器技术的重大发展； 3.国际冲突；4.世界性联盟的格局发生的变化。
如果给其作一个界定的话，我们认为：政策议程通常是有 关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政 策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。
关于公共政策议程的层次和阶段也有不同的理解。
（1）有一种观点，认为公共政策议程通常包括公众议程和 政府议程两个相互关联的议程阶段。
一般来说，公众议程和公共利益的表达相关联，而政府议程 和各种利益的综合相关联。
1、公共政策问题的客观性
（1）公共政策问题的客观存在性 （2）公共政策问题的相互关联性 （3）公共政策问题的层次性 （4）公共政策问题的变迁性
2、公共政策问题的主观性
（1）公共政策问题的认定具有人为性 （2）公共政策问题受人们的利益和价值观的影响 （3）公共政策问题受人们的知识结构、认知水平和能力的影 响
风险性问题是指，在解决此问题过程中存在着很大的风险性， 政策价值目标相互冲突，许多方面又都具有不可预测性，需冒 很大的风险。
3、从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区 域性问题和地方性问题。
4、其他的分类。
二、公共政策问题的确认
（一）确认政策问题的主体及其交互作用
1、确认政策问题的不同主体
（二）公共政策问题的类型及其内容
从不同的角度，按照不同的标准分类：
1、最常见的一种分类是，按照公共政策问题所属的不同领 域，将公共政策问题分为经济、政治、文化、外交、人口、教 育问题等等。
2、按公共政策问题的确定程度可以分为常规性问题和风险 性问题。
常规性问题是指，政策问题所面临的情景是相当确定的，存 在可数的备选方案，在政策价值取向上容易达成共识，并且能 对每个方案的执行结果进行分析和事先预测，从中进行较优的 抉择。
美国学者安德森认为，“在人们向政府提出的成千上万个 要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。 那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成 了政策日程。”
我国学者张金马认为：“所谓政策议程就是将政策问题纳入 政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进 入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”
张金马认为：“政策问题是尚未被实现的社会价值或需求， 而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。”
“公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府 有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图 采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的 问题就成为政策问题。政策问题的起因是由于人们的价值观、 利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。”
案例分析：“农民工：中国劳动政策的新议题。”
（三）确认政策问题的过程及方法
1、确认政策问题的过程
（1）问题察觉 （2）问题描述 （3）问题分析 （4）问题界定
2、确认政策问题的方法
（1）边界分析法 （2）多角度分析法 （3）类比分析法 （4）头脑风暴法 （5）其他方法。
三、公共政策议程
（一）公共政策议程的概述