下载文档原格式
工作研究—8—我国PPP 模式下政府审计问题及对策浅析——以杭州湾跨海大桥为例曲泓锟（青岛科技大学，山东 青岛 266100）引言：在我国经济发展新常态下,PPP 模式在深化改革持续推进的进程中得到了有效推广,在解决政府基础设施供给不足的问题,创造新的产业链、新的增长点,强化政府法治及契约意识等方面体现出了初步优势。
但我国目前对于PPP 项目的研究较少,从政府审计视角出发的研究内容仍然处于探索阶段。
基于此,本文将通过结合政府审计当前的审计工作重点,探索PPP 项目政府审计工作的绩效审计重点内容，对PPP 模式公共项目应纳入政府审计范围及审计中应重点关注的问题展开研究和探讨，结合当前的政策方向和实践需求，有效的完善审计制度、指导审计实践。
1.我国PPP 模式下政府审计发展现状——杭州湾跨海大桥PPP 项目1.1.杭州湾跨海大桥PPP 项目介绍 出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17 家民营企业以BOT 形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。
然而现在投资人股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目。
地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。
通车5年后，项目资金仍然紧张，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。
而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。
按照30年收费期限，可能无法回收本金。
1.2.杭州湾跨海大桥PPP 项目政府审计现状 （1）政府审计实施的全周期覆盖面不足 在大桥建设期间，浙江省的材料价格呈上涨趋势，5年内从104.4上升到109.5的价格指数，由此推算出项目在材料费用上要多花费一大笔钱。
由于项目建设运行时间具有长期性且在项目目标实现过程中内外部环境是多变的,很难将许多不可控危机考虑在内。
项目从规划到建成期间多次追加投资,从64亿涨到118亿，可见在项目开始前对经济可行性进行审计时，没有考虑到物价因素，其次在后期的定价中，没有预料到成本上升，导致后期社会资本方要求保证回报率进而要求提高收费。
民营资本进入公共产品领域引发的思考公共产品对于一个国家的国民经济和社会发展起到至关重要的作用，而目前公共产品的供给也是我国经济体制和政府职能转变过程中需要关注的问题。
由于公共产品的非竞争性与非排他的性质，一般观点认为公共产品理应由政府来供给，然而随着经济的发展，人民生活水平的提高，政府所提供的公共产品远远不能满足民众的需求，再加之政府运营公共产品的成本过高与效率过低的问题，使我们不得不去思考这样一系列问题:公共产品究竟能不能由私人经营管理？民营资本是否能够主导某些公共产品？假定民营资本进入公共产品生产领域并在某些重大项目中起主导作用，会不会带来社会不公平？而民资“破冰”杭州湾跨海大桥的经验则证明民资可以参与提供并且主导某些公共产品。
（一）民资参与公共产品供给的理论基础奥斯特罗姆夫妇的多中心理论表示：在公共产品的供给中，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体，这些主体通过彼此竞争、提高效率来降低其供给成本以使收益的最大化。
在对公共事务的管理中，政府或者市场这种“单一制”的治理方式又呈现出不可避免的缺陷。
政府的财政投入有限且只注重公共产品供给的公平性，忽视了降低成本提高效率；而市场又一味的追逐经济效益的最大化无暇顾及社会公平与公益。
所以多中心治理既能避免二者的缺陷，又能有效综合两个主体、两种手段的优势。
80年代的新公共管理理论也曾说明，政府不是社会生活的划桨者，而是掌舵者。
因此民资参与杭州湾跨海大桥的修建，是打破政府在大型基建中单一垄断的行为，也是破解政府资金短缺、供给困难的合理与有效的途径。
（二）民资参与公共产品供给的必要性早在20世纪70年代，针对西方“福利国家政策”所导致的滞涨与经济衰退现象，公共选择学派就曾提出“政府失败论”一说，认为公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率过低，政府的活动达不到预期的目的甚至还会出现“寻租”行为等这样一些情况。
［摘要］［关键词］旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在全球迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。
在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公共事业领域的门槛，ＢＯＴ、ＴＯＴ与ＰＦＩ等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。
杭州湾跨海大桥作为国家重点基础设施建设项目，开启了民营化模式运作的又一扇大门。
对此，本文以杭州湾跨海大桥的实际运作作为分析对象，力图寻求推进公共事业领域内大型项目民营化运作的可行之策。
公共事业民营化ＢＯＴ模式作者王雁红，宁波大学公共管理系讲师，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。
（浙江宁波３１５２１１）王雁红公共事业民营化模式探求——以杭州湾跨海大桥为例的实证研究２０世纪下半叶以来，随着世界范围内行政改革的风起云涌，旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在各国崭露头角，并迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。
在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公共事业领域的门槛，ＢＯＴ、ＴＯＴ与ＰＦＩ等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。
这些民营化模式在引入民间资本、提高管理效率方面起了十分重要的作用，然而其具体运作中也逐渐暴露许多问题。
杭州湾跨海大桥作为国内首次在重点基础设施建设中引入ＢＯＴ模式的先例，分析其民营化模式运作实践，及时总结经验教训，显然十分必要。
（一）公共事业民营化的内涵公共事业，是社会全体公众的事业，是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会事务。
公共事业主要由公共物品和准公共物品构成，但主体是准公共物品，包括邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等，它的价格水平和服务方式与社会公众的切身利益直接相关。
一般而言，公共事业具有以下特点：第一，公共性，即具有某种程度的非竞争性和非排他性，某些经营设施可通过向使用者收费方式来补偿服务成本。
第二，自然垄断性，即公共事业具有投资期限长、投资额大，成本回收期长与具有规模经济等特点，通常由一家或少数几家企业来提供产品，容易带来行业垄断。
bot工程融资方案案例分析一、引言以BOT模式（Build-Operate-Transfer）投资和建设的基础设施项目已经成为全球范围内最受欢迎的投资模式之一。
该模式的优势在于可以有效分配投资风险和降低投资者的资金压力，同时能够吸引更多的私人资本参与基础设施建设。
本文将以BOT工程融资方案案例进行分析，探讨BOT模式在基础设施领域的应用，并提出相应的融资建议。
二、案例背景某市举办了一次基础设施投资项目招标会，其中包括一条长跨度跨海大桥的建设项目。
该市政府希望通过引入BOT模式，吸引更多的私人资本参与项目建设，并希望民营企业或外资企业可以提出具体的BOT工程融资方案。
三、BOT模式在基础设施领域的应用BOT模式是基础设施建设中常见的融资与运营模式，其核心内容是：政府及其相关部门通过招标、竞标等方式引入民间资本，由其投资兴建一定的基础设施，并在规定的运营期限内进行运营。
运营期限结束后，基础设施的所有权、经营权转移给政府或政府指定的单位。
该模式有以下几个特点:1. 省钱：政府无需大规模出资，可以通过引入民间资本减轻财政压力；2. 高效：由专业公司承担建设和运营，可以有效提高项目的效率和管理水平；3. 分散风险：投资者在建设和运营期间承担相应的风险，政府可以将风险分散给投资者；4. 提高服务水平：引入市场化运作机制，有助于提高服务水平和管理效率。
四、具体案例分析1. 项目规模及建设内容大桥项目的全长为10公里，跨海距离为5公里，包括桥梁、主塔、桥面、引桥等；同时还需要配套建设路基、隧道和桥梁等。
预计总投资约为50亿人民币。
2. 项目资金来源政府部门拿出一部分资金并购买项目服务年限，同时还需要通过BOT模式引入社会资本进行项目建设和运营。
3. 项目收费模式大桥项目将实行跨海通行费制度，由运营商自行制定并报批。
4. 运营期限运营期限为30年，运营商在此期限内负责对大桥的维修、保养和管理。
5. 政府回收期政府购买服务年限后，通过大桥通行费向运营商每年支付一定资金，直至政府购买服务年限到期。
早课 | PPP失败九大案例及评价2016-10-19导读PPP在运用过程中也有失败的教训，通过对几个典型失败案例的分析，亦能避免今后犯类似的错误。
1墨西哥国家电信公司1990年，卡洛斯·埃鲁收购了墨西哥国家电信公司 (Telmex)。
Telmex控制全墨90%以上的电话业务，因而埃鲁可以制定高于任何发达国家的收费标准，而用户除了按其要求缴费别无他法。
埃鲁还通过吞并美洲移动“抢夺”了墨西哥72%的移动电话客户和70%的互联网用户。
如今Telmex市值3660亿美元，埃鲁也成为2013年世界首富，但更多的人指责埃鲁通过垄断暴富，阻碍国家经济正常发展，侵害消费者利益。
点评评价：规模经济与垄断具有天然联系，垄断排斥竞争，阻碍技术进步，这一点在网络化行业（如电信、铁路和电网等）表现尤为突出。
墨西哥的教训就在于反垄断法缺位，监管不力直接导致埃鲁具有单边定价权。
2土耳其公共设施“泛市场化”2002年伊始，土耳其通过基础设施与公共工程的私有化加速国家的市场化。
到2009年，共有6个港口、8条收费高速公路、2座跨海大桥、数家大型电厂、多家公立医院及国家电信陆续被卖给包括跨国公司在内的私人部门。
对私人部门的涨价冲动，政府通过向居民发放“生活直补”来解决。
然而，缺乏监管的基础设施垄断成风，“生活直补”跟不上收费涨价，财政被企业“牵着鼻子走”，加之垄断带来的寻租与贫富分化，民众怨声四起，终于酿成2011年的全国性骚乱。
点评在微观领域，市场具有效率优势，但在宏观层面，没有政府的监管与平衡，最终谁的利益都无法保障，指望通过单一补贴手段来解决市场“失灵”问题极易陷入“补贴泥潭”，实为“懒政”。
3澳大利亚的“竞价售电”澳大利亚的供电系统由私人运营，供电全国联网，发电厂“竞价上网”，随行就市。
高峰时段用电量超负荷，“竞价上网”变成了发电企业竞价售电。
企业在卖更多的电给商业机构的同时对居民用电实行限量，电价攀高也导致政府无力为公共设施支付账单。
公共事业民营化模式探求——以杭州湾跨海大桥为例的实证研究公共事业民营化模式探求以杭州湾跨海大桥为例的实证研究王雁红【专题名称】管理科学【专题号】C3【复印期号】2010年05期【原文出处】《三江论坛宁波经济》2010年1期第23～27页【作者简介】王雁红，宁波国际与公共事务学院博士研究生，浙江宁波315211【关键词】公共事业/民营化/BOT模式20世纪下半叶以来，随着改革的风起云涌，旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在各国崭露头角，并迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。
在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公共事业领域的门槛，BOT、TOT与PFI等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。
这些民营化模式在引入民间资本、提高管理效率方面起了十分重要的作用，然而其具体运作中也逐渐暴露许多问题。
杭州湾跨海大桥作为国内首次在重点基础设施建设中引入BOT 模式的先例，分析其民营化模式运作实践，及时总结经验教训，显然十分必要。
一、公共事业民营化的内涵与主要模式(一)公共事业民营化的内涵公共事业，是社会全体公众的事业，是服务方式与社会公众的切身利益直接相关。
一般而言，公共事业具有以下特点：第一，公共性，即具有某种程度的非竞争性和非排他性，某些经营设施可通过向使用者收费方式来补偿服务成本。
第二，自然垄断性，即公共事业具有投资期限长、投资额大，成本回收期长与具有规模经济等特点，通常由一家或少数几家企业来提供产品，容易带来行业垄断。
长期以来，由于受计划市场经济体制的转型，传统管理方式的弊端日益暴露，包括公共基础设施供给不足、事业单位管理效率低下与亏损严重等现象。
可见，公共事业领域的改革迫在眉睫。
民营化作为全球政府改革的重要管理工具或改革策略，成为重要选择之一。
对于民营化，目前学术界尚未形成一个准确的定义，甚至还没有一个统一的叫法，如希腊叫非美国里根政府则称之为生产力改进，等等。
民营化大师E. S.萨瓦斯提出，从广义而言，民营化是可界定为更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足政府的需求。
16个案例看中国PPP项目失败的主要风险近年来，PPP项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高效率。
但是，由于PPP是一种新生事物，我国政府和社会普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。
对这些失败的项目进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实践中加以重点关注，对我国今后的PPP实践更有指导价值。
下文案例主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域，基本涵盖了我国采用PPP模式的主流领域。
1、法律变更风险法律变更风险主要是由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而威胁到项目的正常建设和运营，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。
PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。
例如：江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。
上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。
2、审批延误风险审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂，导致花费的时间过长和成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目的正常运作带来了威胁。
比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本，都需要通过提价来实现预期收益。
而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。
PPP项目失败案例无论是建设文化小镇还是综合管廊，国家目前全力推行PPP模式，虽然例如河北固安工业园区新型城镇化项目，实施PPP14年，有力带动县财政收入增长近50倍，投资方的资产规模也增加了10多倍，但PPP在运用过程中也有失败的教训，通过对国内外9个典型失败案例的分析，以避免今后犯类似的错误。
国内案例1案例1 杭州湾跨海大桥出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。
然而现在投资入股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目，地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。
通车五年后，项目资金仍然紧张，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。
而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。
按照30年收费期限，可能无法回收本金。
评价：第一，《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测到2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。
严重的预期收益误判导致民企决策错误。
第二，大桥项目从规划到建成的10年间多次追加投资，从规划阶段的64亿元到2011年的136亿元，投资累计追加1倍还多，参股的民企已先期投入，只能继续追加，最终被“套牢”。
第三，2013年嘉绍大桥通车对杭州湾大桥是“雪上加霜”，接下来，杭州湾第三跨海工程钱江通道2014年底也将通车，另外宁波杭州湾大桥、舟山-上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目也已纳入地方或国家规划，未来车流量将进一步分流，合同与规划的严重冲突令项目前景更加黯淡。
2案例2 汇津中国(长春)污水处理有限公司作为国内首家合资公用事业项目，长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春)，合同期限为20年。
同年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。
