美国大气污染治理的历程与启迪

美国大气污染治理的历程与启迪张汾摘要：美国大气污染经历了工业革命时期以来以地方和州政府为主导的治理阶段，空气污染状况有所改善。

19世纪60年代进入联邦政府为主导的治理阶段，出台了三部重要的空气法案。

随后市场手段成为治理空气的新方法，区域共治开启了空气治理的新局面，大气环境得到根本改善。

分析美国大气污染治理的历程对我国空气治理具有重要的借鉴意义。

关键词：空气污染；区域共治随着国家经济的迅速增长，中国已经跻身成为全球的第二大经济体，人民的物质文化生活得到了极大的提升。

但经济增长所带来的代价却是沉重的，不得不承认我国的环境状况非常堪忧，空气污染严重，癌症发病率高。

因此我国必须正视自己面临的环境问题。

而美国作为世界上头号资本主义大国，工业文明给这个国家带来强大经济实力的同时也带来了惨痛的教训。

美国在工业革命之后出现了许多公害事件，严重影响了人们的生活。

从一排排林立的冒着黑烟的烟囱到现如今洁净的环境，美国在空气污染治理上也做出了许多的努力。

本文对美国的大气治理分三个阶段进行分析，研究不同阶段美国地方政府、州政府和联邦政府在空气治理问题上策略与态度，为我国的空气污染治理提供借鉴。

一、地方、州政府为主导的空气治理阶段美国从工业革命以来，开始在州政府和地方政府的主导下开始空气治理。

美国的第一部空气污染治理法是在判例的影响下出台的，这部法律就是1864年圣路易斯市的《空气污染治理法》。

该法对烟囱的高度提出了具体的要求，是著名的“烟囱法案”。

此后的时间，各个城市出现了立法高潮。

截止到1956年，共有82项地方空气污染控制计划出台。

其中就产生了美国最早，亦是美国历史最完善的一部州政府制定的清洁空气法，即1941年的加利福利亚州制定的《清洁空气法》，而如纽约、圣路易斯市、布法罗、底特律等城市亦相继出台了自己城市的烟尘法令。

空气污染问题也由此明显得到好转，并进一步激发了州政府对空气污染防治工作的热情。

尽管地方和州政府在立法上取得长足的进步，但是其中的过程亦存有不少的曲折。

很多法律条令在问世之后，便遭到了最高法院的废除。

实际上，在将近一个世纪之久，地方和州政府的有关环境治理的法律条令才得以真正发挥作用。

同样，亦不是每个地方和州政府对空气治理都持有积极的态度，其中许多州出于政治和经济原因去反对空气的治理。

例如在俄克拉荷马州就对一切环保政策持反对态度。

原因在于该州是煤炭生产大州，他们认为实行环保政策会直接侵害州内利益。

也有很多地方和州政府对环保事业态度经历了转变，如加州。

在发生洛杉矶光化学烟雾事件之后，公众和政府都对空气质量问题给予了高度重视，迫使加州开全美之先，其不仅制定了大量的法律条令，染济宁正元化工有限公司偷排危险废物污染环境的群众举报后均没有对举报内容进行认真查处。

三人办案中查处不力，在对公司做出行政处罚后明知该公司未经允许擅自恢复生产后也未采取任何后续措施。

在明知该公司危险废物申报登记为零的情况下，没有核实就上报，致使该公司偷运偷排危险废物等违法行为长期脱离省市重点监控。

可以看出：首先，魏某、石某、李某三人均负有环境监管职责但不履行或不认真履行其职责；其次，三人的失职行为使得被监管对象济宁正元化工有限公司继续违法污染环境；再者，该公司的污染行为导致了两次重大环境污染事故，给公共财产造成了共计94万元经济损失的危害结果；另外，如果魏某等三人认真履行其环境监管职责的话，十有八九就不会发生环境污染事故或不会发生这么严重的环境污染事故。

所以在本案中，认为其行为与本案事故之间无直接因果关系的辩护意见应该不予支持。

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但是，地方和州政府在空气治理上也存有一些缺陷。

其一，地方和州政府制定的法律条令只能在自己管辖范围内实行，不能管制其他州；其二，地方各自为政，管理办法五花八门，而且很多治理方案治标不治本。

如其中的许多治理方案里面为减少浓烟对居民生活的影响而将烟囱加高，禁止露天燃烧，这些方法都过于简单，没有根本治理污染。

因此单单依靠地方和州政府的空气管制是远远不够，空气治理还需要联邦政府对立法进行统一管理。

二、联邦政府为主导的空气治理阶段由于美国特殊的政体，联邦层面要通过一项法律是非常困难。

通常一项空气治理的立法获得一方议院通过后，很难获得另一方议院的通过。

美国的政党之争使联邦层面通过空气立法非常困难，大多数议案直接难产。

尽管如此，联邦层面依旧在空气污染治理方面作出了许多努力，在19世纪60年代，美国出台了三部重要的空气法案：《清洁空气法》、《机动车空气污染控制法》和《空气质量法》。

这三项法案的出台标志着联邦治理环境开始占据主导地位，“命令—控制”模式开始成为美国空气污染治理的导向，1981年里根总统上台后，以“成本—收益分析”取代了这一模式。

《清洁空气法》是在1963年产生的，然而这并不是美国历史上第一部统一的空气立法。

美国第一部空气立法是1955年通过的《空气污染控制法》，这部法律标志着联邦政府在空气立法上角色的转变，空气立法不再只关乎地方和州政府。

但是这部法律中地方和州政府仍然是主导力量，联邦政府只为地方和州政府提供资金和技术支援的方式治理污染。

1963年的《清洁空气法》，联邦政府正式的转变角色，管理力量也由此得到增强。

国会开始支持独立的联邦层面的空气质量研究项目，并要求卫生部、教育部和公共福利部协助各州建立空气质量区并设定独立的标准。

尽管联邦加强了管理力量，但这部法律并没有对机动车制定排放标准和规范。

因此，1965年联邦政府颁布《机动车空气污染控制法》，要求健康教育福利部部长为各类机动车及发动机制定排放标准，并对符合标准的机动车或发动机发放合格证书。

随后，联邦政府为了加强管制，在1966年召开了全国空气污染大会。

该会是促成1967年《空气质量法》出台的重要因素。

而这三部法律直接促成了联邦政府的领导地位的形成。

实践证明，1963年《清洁空气法》和1967年《空气质量法》的实行依然没有达到空气治理的预期目标，主要原因是这两部法律仍然停留在局部治理阶段，忽视治理空气最重要的要素，即—打破区域界限。

因此，在1970年国会通过了《清洁空气法修正案》。

依据国会所制定的1970年《清洁空气法修正案》，联邦政府终于得以设立联邦环境保护总署这一独立的联邦政府部门，行使对全国的空气质量监管、公共环境健康、环境保护技术开发等方面的管理职责，彻底改变了过去由诸多政府部门共同管理所导致的混乱局面。

经过联邦政府干预的空气治理，美国的空气环境得到了明显的改善，很多大城市的二氧化碳和固体颗粒物浓度大大降低了。

但仍存在很多反对联邦政府的声音。

一些人认为，联邦政府不应成为空气治理的主导力量，甚至不应当直接介入对空气的治理，因为如此会干扰地方和州政府处理事务。

三、多种合作机制共同推进的新型空气治理（一）市场激励政策联邦政府和地方政府州政府的一系列治理政策使得空气质量有所好转，但是政府管制所付出的成本代价是巨大的，还面临着治理效率低下，群众阻力大等问题。

因此，联邦政府创造了一些新型治理政策—利用市场手段治理空气污染，包括泡泡政策和排污权交易政策。

特别是排污权交易政策被很多国家借鉴利用。

泡泡政策与排污权交易政策的目的是相同的，那就是节约成本。

但是两者也有明显的区别。

泡泡政策是同一公司内部之间对污染物排放的调节，集中力量减少治理治理费用少的污染物，从而把更多的份额留给治理费用高的污染物，以此来节约成本。

而排污权交易政策则是不同企业之间的调节，属于外部调节。

企业可以通过出售剩余的排污权获得资金，相当于市场对环保企业的一种激励政策。

美国政府用排污权交易政策使环境使用这一经济权力与市场交易机制相结合，把政府的有形之手和市场的无形之手结合起来，治理大气污染。

（二）区域合作根据哈肯的协同理论：千差万别的系统，尽管其属性不同，但是在整个环境中，各个系统间存在着相互影响又相互合作的关系。

在大气污染治理问题上，不同的地方政府和州政府就代表不同的系统，如果它们之间是闭塞封闭，并且没有任何合作交流，单单依靠主体叠加以去解决问题，不但不能达到预期的治理结果，甚至连不同主体之间的协同优势都不能发挥。

因此，美国从治理大气开始，在各项法令中就强调合作，包括州内合作、州际合作和国家之间的合作。

这些地区的合作都有法律作为依据以及较为科学的规划，以免产生一种“叠加悲剧”。

1.州与州之间的合作科学家证明，由于臭氧的特殊性质，需要州之间的合作才能解决。

所以美国在1990年成立了臭氧传输委员会（OTC)，负责解决美国东北部11个州和华盛顿特区的臭氧运输问题和氮氧化物的抵换交易。

最初OTC 的职责是对对流层的臭氧浓度进行控制，后来开始关注氮氧化物的迁徙对大气的影响。

OTC 的组员必须是政府环236境委员会，EPA 是它的常务成员，EPA 必须对州政府提出的议案给予回应，这样一来就增加了联邦政府和州政府的合作机会。

2.州内合作谈到美国大气治理的州内合作，最典型的例子就是南海岸大气质量管理区（SCAQMD ）。

SCAQMD 是在1976年由加州政府成立的，它的主体由加州构成，管理范围涉及洛杉矶、橙县、河边县和圣伯那迪诺四个大县和几十个城市。

这些地区的空气污染较为严重，SCAQMD 也是在13个质量管理区难以有效解决环境问题的情况下设立的。

吸取经验的SCAQMD 加强了区域之间空气治理的合作关系，它会与地方政府、其他团体共同制定计划，并将计划和政策向EPA 、州政府提出。

通过SCAQMD 的努力，跨区域的大气环境得到了极大的改善。

3.国家间的合作20世纪70年代起美国、加拿大和墨西哥三个北美主要国家已经对严重的跨界环境污染十分关注，他们对酸雨问题都产生了极大的重视。

三国在1993年共同签订了《北美环境合作协定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC)。