湖北集体林权制度改革的实践_成效与展望

为搞好试点，湖北省林改办专门制发了《湖北省集体林 权制度改革试点工作方案》（鄂林改办〔2007〕1 号），提出了 试点建设的主要任务和工作要求，计划用一年时间完成试点 任务。各试点单位围绕确权发证和配套改革，做了大量的工 作。省林业局和人民银行武汉分行联合发布了《关于推进森 林资源资产抵押贷款工作的指导性意见》（鄂林改〔2007〕188 号），这是全国第一个由省级林业主管部门与人民银行联合 发布的指导林权抵押贷款工作的规范性文件；《湖北省森林 资源流转管理办法（试行）》（鄂林改〔2007〕166 号）、《关于森 林 资 源 资 产 评 估 收 费 标 准 的 复 函》（鄂 价 房 服 函〔2007〕73 号），对湖北省森林资源资产评估收费标准进行了确认。
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各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面 都有很大不同，如何因地制宜，从实际出发，选择合适的改革 措施和办法，确实有不少难度。比如恩施、宜昌等地生态公益少 数地方党委、政府尤其是党政主要领导对林改工作还没有引 起足够重视，工作难以推动。截止 6 月底，湖北省 17 个市州 （直管市、林区）中，尚有黄石、黄冈 2 市没有成立林改领导小 组，黄石、十堰、黄冈、恩施等 4 个市州没有召开动员会对林 改工作进行部署。
2006 年底，根据党中央、国务院的布署，湖北省开展了 林改试点工作。②为了观察两年来湖北省林改的实践与进程， 进一步深化集体林权制度改革，推动社会主义新农村建设。 我们课题组于 2007 年 11 月、12 月、2008 年 1 月份三次对湖 北省阳新、宜都、通山三县的林改试点进行了调研。通过采取 与当地林业干部职工座谈、查阅相关档案材料、对林农进行 深度访谈以及实地考察林改成效等方式获取了大量第一手 资料。本文即是在这次调查的基础上，结合对所有湖北省林 改政策和试点县市材料的解读并辅以相关文献而完成的。
湖北社会科学 ２００８ 年第１２ 期
▲中部崛起与湖北发展
湖北集体林权制度改革的实践、成效与展望
贺东航， 王 红， 王蕊蕊
（华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079）
摘 要 ：集体林权改革与从事林业生产的村民利益息息相关,如何搞好集体林权改革是建设社会主义新农村 的一个重要课题。湖北的集体林权改革试点工作取得了一定的成就。由于林权改革本身处于探索阶段，改革也 产生了一些新的问题。解决问题的关键在于切实减轻林农负担，还利于民；协调和处理好林业部门、村集体、林 农三者之间的利益关系。
2.林改工作量多，经费缺口大。 由于林改工作时间长、任务重、工作量大，是一项具有历 史意义的重要工作。除抽调大量的工作人员需要费用外，还 需要印制各种宣传资料、业务图表、文字材料等，因此，需要 投入大量的人力、物力和财力，如果相关保障措施不落实，工 作很难推进。根据实际核算的结果，仅确权发证一项，湖北省 每亩林地需要付出成本约为 2 元~3 元；而组织实施（会议、 培训、宣传等费用）和配套改革（要素市场建设等）成本，平均 每个县市至少需要投入 50 万元~100 万元。譬如，在阳港，每 本林权证只能收取 5 元工本费，而真正发一本林权证仅印刷 图表资料就需要 20 多元。如果洋港镇林改后将证发到位，需 发证 5000 余本，缺口达 10 万余元，若全县铺开，费用更大。 特别是林地大多集中在山区，林改任务越重的县市财政往往 更困难，这对各地加快推进林改工作进度，按时完成林改任 务有较大影响。此外，林改招待开支也是巨大的。 3.林农负担比较重。 虽然《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化集体林 权制度改革的试行意见》明确规定“育林基金和维持简单再 生产费用（俗称‘两金’）的征收标准从 20%调减到 10%。但 是在实践层面与政策导向层面还是有不少差距的。从长远 看，改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要 逐步全部返还给林业生产经营者。在调研中，许多林农向我 们抱怨或者倾诉，“为什么我们耕山务林者还要交‘两金’之 类的税费呢？我们也是农民，政府对我们应该与种粮农民平 等对待，他们种粮不仅不要交税费，还有粮食直补、良种补贴 等等的好处，而我们却没有。”朴实的语言背后所反映出的仍 然是沉重的负担问题。 4.效率与公平的张力。 林改政策的基本导向是鼓励外来社会资本进入村庄，通 过竞标、承包等方式获得山场。由于普通个体农民家庭所持 有的原始资本是非常有限的，和外来的非农村商业资本相 比，他们的资本不仅量小，而且非常分散。这就导致农民在山 场的招投标竞争中根本难以在同一平台上和外来资本进行 竞争。虽然林权政策规定不得人为提高山场的招投标竞争门 槛，但是各乡（镇）、村出于降低招投标成本甚至为一己私利 的考虑，大都采取捆绑集中的方式，把本村拟定招投标的山 场统一“公开”招投标，面对动辄数万的投标抵押金或者定 金，普通个体村民甚至连参加竞标的资格都不易获得，更不
2007 年 9 月 1 日，《省委办公厅 省政府办公厅关于推 进 集 体 林 权 制 度 改 革 若 干 问 题 的 意 见》（鄂 办 发〔2007〕27 号）发布，该文件进一步明确了林改的相关政策规定。目前一 场以“还山、还权、还利于民”为核心的集体林权制度改革正 在湖北省轰轰烈烈地开展。
总的来讲，湖北省计划用 3 年左右时间，基本完成集体 林权制度改革任务，明晰所有权，放活经营权，落实处置权， 保障收益权，确立林农的经营主体地位，逐步建立起现代林 业产权制度和以家庭承包经营为主、多种形式并存、统分结 合的集体林业经营管理体制，发挥市场在农村林业资源配置 中的基础作用。其主要内容可以归纳为：打好“一个基础”（明 晰产权），建立“两大机构”（森林资源资产评估机构和交易 机构），突破“三个难点”（“两金”减免、森林资源资产抵押贷 款、采伐限额管理），完成“五项工作”（“两权”分离、放活经 营、减轻税费、规范流转、综合配套）。
海投资，听说村里搞林改的消息，回来承包 146 亩荒山 50 年 的经营权，并正在着手投资开发。不仅在阳新，在其他试点县 市的林区也处处涌动着耕山务林的景象。林农在已经被承包 的荒山上辛勤耕耘，为下一年春天植树作准备。同时，社会造 林的积极性明显提高，营造林投入逐步由过去的集体为主、 国家补助，向以林业、个体、联合体、集体为主的营林投入多 元化格局转变。
根据省长办公会议精神和湖北省集体林权制度改革工 作动员会要求，2007 年湖北省又确定在京山、南漳、公安、宜 都、赤壁、通山等 6 个省级试点县市，继续开展林改试点；同 时，要求各地在改革全面铺开之前，也要选择具有一定代表 性的地方 （每个市州至少确定 1 个县市，每个县市确定 2 个～3 个乡镇，每个乡镇确定 2 个～3 个村）先行开展试点工 作，在总结经验、完善做法的基础上逐步推开。
关 键 词 ：湖北；集体林权改革；社会主义新农村 中图分类号：F307.2 文献标识码：Ａ 文章编号：1003-8477（2008）12-0070-04
长期以来，在我国农村土地制度的实践中，人们习惯于 把农村土地单纯地理解为农业用地，也就是田地或者耕地， 而忽视了其中还包含着林业用地。实际上，根据有关部门的 权威测算，我国农村集体林业资源总经济价值至少高达 2 万 亿元以上，①在中国林业资源中占有重要地位。如何盘活利用 这笔巨额集体资产，不仅对于促进农村社会经济的可持续发 展以及建设社会主义新农村有重大意义，而且是适应科学发 展观以及实现人与自然和谐发展的客观要求。
在新农村建设中，山区既是重点也是难点，如何将潜在 的林业资源优势转变为现实的经济优势，是促进农民增收的 有效途径，更是新农村建设的需要。为了探索林改工作经验， 2006 年 12 月 3 日，《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深
作者简介：贺东航（1967—），男，华中师范大学政治学研究院副教授，中国农村研究中心研究人员。王红（1979—），女，华中师范 大学政治学研究院硕士研究生。王蕊蕊（1985—），女，华中师范大学中国农村问题研究中心硕士研究生。
一、湖北省林权发展历程的简要回顾 所谓集体林权制度改革，总的来讲就是改革集体所有的 产权制度；具体而言就是指在国家、村集体与林农之间的生 产关系上进行权利调整，在保持农村集体林地所有权不变的 前提下，将林地的使用权和林木的所有权，按照一定的规则 和要求，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的
目标。这与农村土地联产承包制相类似，具体做法是将集体 林地均分到户（联户），以法律形式颁发林权证，将集体林变 成真正意义上的私有林。[1]
湖北素有“七山两水一分田”之称，湖北省林业用地面积 1.29 亿亩，占本省国土总面积的 46.4%。湖北省集体林地 1.19 亿亩，是耕地面积的 1.7 倍。集体林既是林业重要的生 产要素和发展空间，也是农民重要的生产资料和生活保障。 改革开放以来，通过“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定 林业生产责任制）和“两山合一山”（自留山、责任山合并为家 庭经营山）等改革，农村集体林业得到了长足发展，但仍存在 林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机 制不活、利益分配不合理、流转不规范等突出问题。湖北省有 4800 多万亩集体林仍然由村、组和乡镇统一经营，“树难栽、 山难管、火难防、林难护”的问题日益突出；林农分户经营的 山林，也存在税费负担过重、处置权难以实现、收益权无保障 等问题，严重影响了农民经营林业的积极性，由此造成林地 大量闲置，林木管理粗放、效益低下，制约了林业生产力的发 展。可见，现行林业管理制度和经营机制已不适应形势发展 的需要，必须进一步深化集体林权制度改革。
二、湖北省林改的成效 短短一年来，湖北省的集体林权制度改革取得了不小的 成效，具体来讲，主要表现如下几个方面： 1.林改调动了林农的积极性，促进了生产发展。 明晰林地使用权和林木所有权是集体林权制度改革的 重要内容。以湖北省的试点地区阳新县洋港镇林改为例，其 试点工作已经完成确权勘界 1321 宗，面积 12.3 万亩，分别 占总任务的 88%和 83.7%。林权证已经发放 80%以上。广大 林农对未来预期良好。洋港镇田畔村十一组沈衍柏原来在上
2.林改增加了林农的财产和收入，提升了生产生活水平。 这次林改在明晰产权，还山于民的同时，还明确规定减 免相关林业税费，还利于民。林改通过拍卖、承包等方式获得 的收益绝大部分都分给了农民；此外，林改促使耕山务林活 跃起来，也可以为农村创造更多的就业岗位。这些都有利于 提高农民收入。 3.林改消除了不少乡村矛盾，改善了干群关系，促进了 乡风文明。 阳新县洋港镇在这次林改中，林改工作组对林改过程中 历史遗留和最新出现的 91 起山林权属纠纷进行了全面调 处，目前已经成功化解矛盾纠纷 79 起，占总数的 86.8%，一 批陈年旧案、历史冤案、宗族大案通过这次林改得到了有效 解决，没有发生一起上访事件，维护了社会稳定。洞下村与原 坳上村合并后，一直有 100 多亩临界山场争议不断，最近双 方到县档案馆查找档案，发现过去这处山场也是重复填写， 临界不清。根据有关规定和林改政策，洞下村村委会经群众 同意，将山场收归集体所有后再进行流转开发，收益按全村 人口均分到人，成功化解了矛盾。在宜都县，一些相邻的村庄 在林改工作组进村后，双方握手言和，划清了山界。 4.林改改善了生态环境，有助于村容整洁。 林改很大程度上提升了林木的价值，促使许多村民在房 前屋后等空地上种植乡土树木、珍贵树木，美化了庭院，美化 了农村的人居环境，促进了人与自然的和谐相处，提高了农 民的自身修养；在通山县，有的村庄不仅化解了村组集体债 务，还将部分林改收益用于村庄公益事业的发展，如用于补 贴村民修建沼气池，以沼气池建设带动改圈、改厕、改厨，使 环境更加卫生，使村容更加整洁。 5.林改增强了农民的民主、法制意识，有利于民主管理。 在开展林改过程中，由于广泛深入宣传《森林法》、《村民 委员会组织法》、《农村土地承包法》、《物权法》等有关法律法 规，使这些法律法规深入人心，使广大干部群众接受一次深 刻的普法教育，许多群众认识到遵纪守法的重要性，增强了 法制意识。同时，集体林权制度改革推动了农村民主化进程， 林改的每一项重要决议都是由村理事会和组理事会共同讨 论，并经三分之二以上农户同意才能通过实施。 三、湖北集体林权制度改革存在的问题 在肯定湖北林改的成就之后，我们在调查中也感到如下 问题值得注意： 1.林改进展不够平衡。 从湖北省来看，由于自然和历史、体制方面的原因，导致