法律冲突及其解决的途径
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© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 法律冲突及其解决的途径蔡定剑内容提要 随着我国法制建设的发展,立法数量越来越多,法律相互冲突打架的情况越来越严重,法律之间的矛盾冲突,已成为损害公民、法人和社会组织权利,妨碍法制建设的突出问题。文章阐述了我国当前法律冲突的种种现象;揭示了法律冲突产生的原因;介绍了我国现行法律冲突的调整机制;探讨了如何解决法律冲突的途径,提出了要从预防冲突、排除冲突和裁决冲突多方面对法律冲突进行综合治理的解决方案。关键词 法律冲突 解决 法规备案 法律解释
法律冲突是国际私法上的一个概念,它是在国际民商事交往中,不同国家对同一问题
的规定不同,产生有关国家的法律对同一民商法律的规定相互冲突。为解决国与国之间
的法律冲突,国际社会已形成了一套有效的行为规则,这套规则被称为国际私法。然而,在当今中国,法律、法规、规章和法律解释相互冲突、打架,一点也不逊于国际社会中的法
律冲突。法律冲突、打架的现象给我国法制建设造成了极大的危害。解决法律冲突,已成
为我国走向法治社会迫切需要解决的问题。本文试图揭示中国当前法律冲突现象及其产
生的原因,探讨解决法律冲突的途径,以求维护中国法制统一,推动中国走向法治社会。
一、法律冲突及其产生的原因
当前在我国经济社会生活中法律的混乱现象相当严重,已直接影响到经济发展和社
会生活,并引起社会的普遍关注。其主要表现为:
11法律与法律相冲突如1986年全国人大常委会制定了《矿产资源法》,规定了对矿产资源的法律保护。国
务院有关部门将矿泉水列为矿产资源,因而,矿泉水的开发利用需按照矿产资源法规定的
程序办理,并征收使用费。1988年全国人大常委会制定了《水资源保护法》规定了对水资
源的开发、利用和保护。有关部门把地下水资源的使用纳入保护的范围,对地下水的开发
利用要征收使用费。地下水当然包括矿泉水,这样,对矿泉水的使用就出现了两个主管部
门、两家执法单位要收费。交叉的管理和收费给企业增加了大量的麻烦和负担。
21地方性法规与法律相冲突
1979年,地方组织法赋予省一级和较大城市的人民代表大会及其常委会以制定法规
的权力。根据宪法和地方组织法规定。地方人大行使立法权要遵循不抵触原则。所谓不
抵触原则,就是地方人大及其常委会可以根据当地的实际情况制定法规,但不得与宪法、
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© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net法律和行政法规相抵触。实践中,地方人大在立法中或是由于对不抵触原则的理解有异,或是有意为扩大地方的权力和利益,出现制定的地方性法规与法律和行政法规相悖的情
况。
例如1997年1月,全国人大法律委员会在对某省备案的法规审查时发现,某省人大
常委会地区工作委员会工作条例与国家法律相抵触。该条例规定,省人大常委会可以决
定撤销人民法院,人民检察院分院不适当的决定。这种决定超越了地方人大组织法对地
方人大常委会职权的规定。①
31地方性法规与部委规章以及部委规章之间相互冲突
1995年,海南省海口市洋浦开发区大源木材加工厂经洋浦开发区工商局注册登记取
得企业法人营业执照,从事木材加工经营活动。可是,开业后不久,就被海南省林业局查
封。原因是:根据林业部、国家工商局联合发的“林资字(1989)222号”文件规定,新建以
木材为原料的木材经营加工单位,必须先经林业主管部门审核同意,办理木材经营加工许
可证后,再向工商行政管理部门申请登记。大源木材加工厂未经林业主管部门批准,被认
为是非法成立。但根据海南省人大常委会通过的《海南经济特区企业法人登记管理条
例》,需林业主管部门专项审批的只有林业采伐一项,木材加工不需要林业部门的许可证。
这样,由于地方性法规与部门规章相矛盾,使这个经政府主管部门审查登记的企业被关
闭。巨额资产遭受严重损失。②
41法律解释中的冲突
1995年2月,全国人大常委会作出《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》公布实施
后,最高人民检察院于1995年11月发布了《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公
司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》。同年12月,最高人民法院又作出了
《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》。两个司法
解释在罪名设定、定罪数额标准和犯罪主体范围界定等方面不一致,给司法实践带来困
难。
如高检的通知将罪名解释为受贿罪和商业受贿罪,高法对罪名的解释则为挪用公司
资金罪和挪用资金罪。高检对挪用资金的解释为5千元至1万元以上的为数额较大,而
高法的解释则是挪用1万元至3万元以上为数额较大。对犯罪主体的范围,高检对国家
工作人员的解释较宽,把不具有国家工作人员身份,由政府委派到国有企业的人员都作为
犯罪主体对待。而高法的解释则为在公司企业中行使管理职权,同时必须有国家工作人
员份的人员才能成为犯罪主体。③这两种解释适用的结果就是检察院认为有罪的,法院
则认为无罪。
51政府文件与法律相悖在地方、部门利益的驱使下,一些地方政府发布的规范性文件与法律精神相违背的情
05(7)2 中国法学1999年第3期
①
②③资料来源:《法制日报》1996年7月25日,“情况汇报”第43期。《法制日报》1996年4月6日,“方圆传真”。据全国人大常委会办公厅秘书局的《地方性法规备案情况》报告,至1998年6月底止,全国人大专门委员会对1997年报备案的地方性法规进行审查,发现有18件法规的个别条款与现行法律的有关规定不一致。
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net况甚为普遍。如各汽车产地的地方保护主义政策就十分明显。在天津,街上只让跑夏利
车。在上海,只允许桑塔纳车占领出租车市场。长春的捷达车比其它出租车受到更多的
优待。这都有地方政府的规章和政策在保护支持本地产的车,打压外地产的车。这些保
护了地方利益,但违背了有关法律的平等、公平竞争的精神。
以上只是当前中国法律冲突现象的冰山一角。法律之间的矛盾、打架、冲突,给中国
的法制建设造成严重危害,它妨碍社会主义市场经济的建立与发展。各自为政,搞经济封
锁,保护地方利益,分割统一市场,破坏公平竞争;法律打架,受损害的是公民和社会组织
的利益。它造成经济秩序、社会关系的严重无序和混乱,公民社会利益的损害,社会效率
大大降低,社会资财的极大浪费。法律保护地方利益,有时会导致中央政府的财政收入流
失,严重损害国家的利益;它会影响投资者的信心,外国投资者最关注的是法律环境,统
一、稳定的法律,会使投资者增加安全感;法律打架会影响到改革开放和经济的发展;它还
会侵害公民的宪法权利,影响公民自由、平等权利的实现;更严重的是它会影响人们对法
律的尊重和信仰。如果法律相互打架,造成法而无信,它给社会带来的不是秩序,而是混
乱。它会损害法律本身的声誉和人们对法律的信仰,从而使我国的法治社会难以建立。
我国法律冲突产生有着复杂的原因。
第一,在立法主体多元化的情况下,立法权限不清是产生法律冲突的法律原因。首
先,全国人民代表大会与它的常委会的立法权限就不明确。宪法第62条规定,全国人大
有权制定有关刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。宪法第67条规定,全国人大常
委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分的补充修改。但不得同该法律基本原则相抵触。这种划
分实际上没有界限,什么是基本法律?什么是法律的基本原则?在实际中是难以把握的。
有时全国人大常委会制定的法律比全国人大制定的法律还重要。有时全国人大常委会把
全国人大制定的法律修改得面目全非。如1982年、1986年和1995年,全国人大常委会
三次大规模修改选举法和地方组织法,就几乎把两法的条文都修改了一遍。又如1979年
刑法制定以后,全国人大常委会先后作出了20多个修改补充刑法的决定,大量增设罪名、
提高处罚程度、作出罪与非罪的界定。这是否与法律的基本原则相抵触?第二,全国人大及其常委会与国务院的立法界限也不明确。根据宪法第89条的规
定,国务院有权制定行政法规,行政法规的范围包括哪些并不清楚。实际上国务院可在它
想立法的领域制定法规。1981年至1985年,全国人大常委会先后四次对广东、福建两省
和国务院进行授权立法,其中包括授权国务院可以改革工商税制发布有关税收条例试行。
在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。这种非常不明确的授权
立法,且无监督控制措施,使国务院的立法权力更加广泛而不明确,使国内税收立法权完
全落入国务院之手。以致出现国务院制定的法规直接与全国人大制定的法律相冲突。
1986年,国务院发布《个人收入调节税暂行条例》,规定个人收入所得税起征点为400元。而1980年全国人大制定的《个人所得税法》规定的个人收入所得税的起征点是800元。
该条例还缩小了征税对象的范围,把征税对象仅限于中国公民,而原法律规定的征税对象
包括只要在中国境内住满一年的个人,不论是中国公民还是外国公民都应纳税。可见,国
务院制定的法规与全国人大制定的法律明显相冲突。
15 法律冲突及其解决的途径(7)3
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net第三,中央与地方的立法权限没有明确界定,也必然大大增加法律冲突的可能性。根
据宪法和地方组织法的规定,地方人大及其常委会制定法规的重要原则之一,就是:与法
律不抵触原则。大量的立法冲突问题就产生在中央与地方对不抵触原则理解的相异上。
一些地方立法者认为,不抵触就是不与中央的法律直接相违反。而中央的立法者则认为
不抵触就是要与中央的法律保持一致。这种理解上的差异就必然表现出法律上的矛盾。
当地方立法者认为是不抵触的法规,中央的立法者可能认为是相抵触的。
第四,经济利益多元化,为了局部和地方私利而产生的地方、部门保护主义,是产生法
律冲突的经济根源。改革开放以来,经济利益多元化,经济上的利害关系冲突加剧,不同
的经济利益产生不同的立法需求。而立法需求在没有得到有效规范和监督的情况下,必
然会产生一定程度的立法混乱,使法律冲突加剧。利益的多元化使立法利益的含量越来
越高,法律背后是经济利益,许多法律的冲突实际是经济利益之争。
第五,新旧体制转型过程中产生新旧法的矛盾,是产生法律冲突的社会原因。例如
1988年颁布的《企业法》,是计划经济体制下的制定的。它规定的是一套旧的企业管理制度。政企不分、法人主体权责不清、产权不明。1994年,我国又颁布了《公司法》。《公司
法》建立的是一套现代企业管理制度。法人主体资格责权分明,采用股东大会或董事会的
决策管理机制,实行了政企的彻底分离。可见《企业法》与《公司法》规定的是计划经济和