《不动产登记暂行条例》对房屋登记的影响

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《不动产登记暂行条例》对房屋登记的影响

作者：文志敏

来源：《中国房地产·综合版》2015年第02期

2014年末，国务院公布《不动产登记暂行条例》（第656号国务院令，以下简称《条例》），这无疑是不动产登记领域的重大记事。该《条例》自2015年3月1日起施行，从法律规范的效力层级来说，不动产登记以行政法规的形式上升到更高的层面，对规范不动产登记工作具有重大而深远的意义。笔者作为身处在不动产登记一线的工作人员，既欣喜又担忧，仔细研读《条例》，联系实际工作从微观层面发表以下浅见。

一、关于登记从业人员

《条例》规定，不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。《条例》是否开启了登记从业人员的职业化道路，一时引发热议。早在2008年，国土部的《土地登记办法》第四条规定，国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。建设部《房屋登记办法》第六条规定，房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗。《条例》实施后，不动产登记从业人员迫切关心的问题之一就在于原本取得的持证上岗证书能否继续？笔者认为，不动产统一登记在地方层面的具体落实，因涉及到机构、人员整合还需要一段时间，采取“一刀切”的方式否认原本取得的土地或房屋登记上岗证书，不利于登记队伍的稳定，应对原已取得的土地、房屋登记上岗证书予以承继和认可。正因为如此，《条例》不仅强调不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力，还在第十一条第二款明确要求不动产登记机构应当加强对不动产登记工作人员的管理和专业技术培训。从防范登记风险的角度来说，登记从业人员只有具备较强的专业知识和技术能力才能满足维护交易安全的需要，培训考核并取得统一不动产登记上岗证书是必然趋势。未来不动产登记从业人员应分为管理岗位和专业技术岗位。其中管理岗位应包括熟悉有关房地产的法律、政策的法律及管理的行政人员，主要负责不动产登记受理、审核、登簿、产权发证、法律咨询以及日常管理工作，如提供不动产登记信息等一些行政服务等；专业技术岗位应包括熟悉房地产测量、掌握计算机及网络应用等专业人员，主要负责测量、登记信息资料的技术管理。从长远发展来看，负责不动产登记受理、审核、登簿、产权发证的人员也应走职业化道路，通过国土资源行政主管部门组织的培训考核取得不动产登记专业职称。

二、关于登记范围

《条例》首次明确了不动产的概念，包括土地、海域以及房屋、林木等定着物。《条例》在以往法律规范的基础上最大限度地扩展了不动产登记的范围。随着建筑形态的多样化和地区龙源期刊网

差异的凸显，地下建筑物、机械式车位、摊位、海上构筑物、地铁工程、公交场站等能否办理不动产登记各地操作不一。看似简单的“房屋”这一法律术语，成为困扰登记实践的一大难题。

《城市房地产管理法》规定，本法所称“房屋”是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。《房屋登记办法》第十条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物的登记，可以参照本办法执行。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2009〕7号）建筑区划内具有构造上的独立性，能够明确区分，具有利用上的独立性，可以排他使用，能够登记成为特定业主所有权客体的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分。部分发达沿海地区的探索性立法值得学习和借鉴，例如：2006年上海市出台《城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，2010年深圳出台《深圳市海上构筑物登记暂行办法》，2013年浙江省出台《地下建筑物登记暂行办法》。综合上述规定，地下建筑物、机械式车位、摊位等属于房屋，可以办理不动产登记，海上构筑物、码头、油库等其他建筑物亦可参照办理。随着建筑形态的多样化，地铁工程、公交场站、机场、物流基地等建筑物、构筑物也应属于登记的不动产范畴。

三、关于登记类型、程序及时限

《条例》在不动产登记类型、登记程序、登记时限的规定上与以往法律规范略有不同，笔者就其中部分作些探讨。

（一）登记类型

《条例》第五条列举了应当登记的不动产权利类型，主要是所有权（集体土地所有权/房屋等建筑物、构筑物所有权/森林、林木所有权）、用益物权（土地承包经营权/建设用地使用权/宅基地使用权/地役权）和担保物权中的抵押权。第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等适用本条例。该条规定的登记类型是在现有法律规范和登记实践的基础上根据不动产物权产生、变动的动态过程进行的分类，例如作为用益物权之一的建设用地使用权，其产生变动过程即存在首次登记、变更登记、转移登记、注销登记，也可能发生更正登记、异议登记和查封登记。

1.首次登记与初始登记

《条例》引入首次登记的概念，对于非专业人士而言，首次登记较初始登记的表述更加通熟易懂。但值得注意的是，首次登记并不等同于初始登记，《条例》也没有以首次登记替代初始登记这一类型的用意。从《条例》第十四条关于尚未登记的不动产首次申请登记的可以由当事人单方申请以及第十九条房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看的规定即可见一斑。登记实践中应厘清首次登记与初始登记的区别龙源期刊网

和联系。笔者认为，首次登记是指相关不动产物权第一次登记，也可理解为设立登记，此种设立登记可能是原有立法（主要是《土地登记办法》/《房屋登记办法》）规定的初始登记，如建设用地使用权初始登记、新建商品房初始登记；也可能是其他物权的首次设立登记，如地役权、抵押权的设立登记。就抵押权登记而言，即存在抵押权首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记；而并不存在抵押权初始登记的说法。单方申请初始登记的范围现有立法已十分明确：《土地登记办法》确定的土地初始登记包括三大类，分别为国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权；《房屋登记办法》确定的房屋初始登记主要是因合法建造房屋而取得所有权。可见，首次登记的内涵和外延大于初始登记。

2.查封登记

查封登记是本次《条例》明文规定的另一个登记类型，其官方表述最早出现于最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）。该通知第三项规定：对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。本次《条例》以行政法规的形式确立查封登记这一类型，无疑是要提示不动产登记机构高度重视司法部门限制不动产物权变动的法律效力。我国法上的查封依权力来源和主体的不同分为两类：一是作为行政强制措施的查封，其查封主体为行政机关，如公安机关、税务机关等；二是司法查封，其查封主体主要是人民法院，人民法院依据《民事诉讼法》进行财产保全或民事执行。登记实践中，查封主体、期限、轮候查封等问题时常困扰登记机构，因不动产查封、法院判决引发的案例时有发生。从降低登记风险的角度来说，不动产登记机构应加强和完善查封登记在信息系统设置（如设立查封、解除查封、预查封、续查封、轮候查封、部分查封等）、 司法文书交接、查封文书资料留存及利用方面的管理工作。例如，查封不能（如查封标的指向不明）时依法向查封机关送达审查建议函等，通过规范化的流程设置避免信息不对称或更新不及时导致查封标的流失。

（二）关于登记程序

1.当场申请

《条例》第十五条规定：当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。该条关于当场申请的规定格外引人注目。以往关于土地、房屋登记的规范并无类似表述。《条例》在总结各地登记实践的基础上强调当场申请，一方面是为避免出现冒名顶替的虚假申请，也为申请人对申请材料的真实性负责的规定提供合理前提；另一方面，也为《条例》第十七条规定的当场受理书面告知、当场更正后受理、当场书面一次性告知不予受理等内容奠定基础。对一线登记工作人员，要求申请人到登记机构办公场所当场申请，也意味着受理人员对“人”的查验必须尽可能地审慎，通过对申请人与其身份证件的全面比对识别“假人事件”。

2.实地查看与调查 龙源期刊网

《条例》第十九条第二款规定：对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。而《房屋登记办法》第十九条将房屋所有权初始登记、在建工程抵押权登记、因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记列为登记机构应当实地查看的内容，视为强制性规定。住建部发布的行业标准《房地产登记技术规程》也表述为应当实地查看。而《条例》第十九条表述为“可以”实地查看，属于任意性规范，兜底条款也将《房屋登记办法》表述的“法律、法规规定的应当实地查看的其他房屋登记”改为“不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形”。以房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记为例，登记机构在办理时按照《房地产登记技术规程》的要求，实地查看应查验房屋坐落、房屋登记基本单元数量与证明材料记载的信息是否一致，即成套房屋需要进入单元、楼层弄清楚具体套数。而依据《条例》实地查看属于选择性查验内容，如首次登记依据的不动产竣工验收、面积实地测量材料可以确定房屋客观存在，可以确定应登记的基本单元数量，则不实地查看亦不构成违法。立法层面从应当实地查看的强制性规范到可以实地查看的任意性规范，一定程度上降低了对不动产登记机构查验职责的要求，是否意味着不动产登记机构办理登记业务遵循要件审查的原则，还值得深思。

3.不予受理与不予登记

《土地登记办法》第十二条规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。《房屋登记办法》第十七条第二款规定，申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。相对而言，《条例》第十七条关于收到不动产登记申请材料，区分情形处理的规定对不动产登记机构及其工作人员提出了更高更严苛的要求。不予受理不再是窗口人员一句简答的答复，二是必须具备以下条件：当场——书面——一次性告知。该条第二款同时规定，不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。该条规定潜在的意义，旨在强调不动产登记机构的告知义务，一旦发生纠纷诉至法院，作为登记机构如不能举证证明已当场出具书面的不予受理告知材料，即必须承担视为已经受理继而引发的一系列法律责任，如面临违反《物权法》及本《条例》未按法定时限如实、及时登记有关事项的法律风险。