城乡规划违法违规行为研究

城乡规划违法违规行为研究水　

ＳＴＵＤＹ　ＯＮ　ＩＬＬＥＧＡＬ　ＢＥＨＡＶｌＯＲＳ　ＯＦ　ＵＲＢＡＮ　ＡＮＤ　ＲＵＲＡＬ　ＰＬＡＮＮＩＮＧ　

郐艳丽刘春生刘铁军李远姚志成南楠石字　

ＧＵＩ　Ｙａｎｌｉ；ＬＩＵ　Ｃｈｕｎｓｈｅｎｇ；ＬＩＵ　Ｔｉｅｊｕｎ；ＬＩ　Ｙｕａｎ；ＹＡＯ　Ｚｈｉｃｈｅｎｇ；ＮＡＮ　Ｎａｎ；ＳＨＩ　Ｙｕ　

【摘要】《中华人民共和国城乡规划法》颁布实　

施以来，地方各级政府及相关部门在加快城乡建　

设、改善人居环境、节约利用资源、保护公共　

利益和个人合法权益等方面发挥了积极作用，取　

得了明显成效。但是，由于各地方经济、社会等　

发展不平衡，在贯彻实施城乡规划法过程中，还　

存在一些不容忽视的问题。本文通过收集当前城　

乡规划违法违规的典型案例，研究分析违法违规　行为产生的原因、表现形式、特点、发生规律及　

社会影响，提出治理城乡规划违法违规行为的建　议，为健全规划执法工作机制、完善工作方法、　

提高工作水平提供支撑。　

【关键词】城乡规划；违法违规；稽查执法　

ＡＢＳ　ｒＲＡＣＴ：Ｓｉｎｃｅ　ｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｕｒｂａｎ　

ａｎｄ　Ｒｕｒａｌ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｌａｗ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ　Ｒｅｐｕｂｌｉｃ　ｏｆ　

Ｃｈｉｎａ，ｌｏｃａｌ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｒｅｌｅｖａｎｔ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ　

ａｔ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｌｅｖｅｌｓ　ｈａｖｅ　ｐｌａｙｅｄ　ａｎ　ａｃｔｉｖｅ　ｒｏｌｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　

ａｓｐｅｃｔｓ　ｏｆ　ｓｐｅｅｄｉｎｇ　ｕｐ　ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，　

ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｈｕｍａｎ　ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔｓ，ｃｏｎｓｅｒｖｉｎｇ　ａｎｄ　

ｕｔｉｌｉｚｉｎｇ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ　ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ　ａｎｄ　

ｔｈｅ　ｌａｗｆｕｌ　ｒｉｇｈｔｓ　ａｎｄ　ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ　ｏｆ　ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｓ，ｅｔｃ．，　

ａｎｄ　ｈａｖｅ　ｍａｄｅ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ　ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ．Ｈｏｗｅｖｅ￣　

ｄｕｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｕｎｂａｌａｎｃｅｄ　ｓｏｃｉｏ—ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　

ｔｈｒｏｕｇｈｏｕｔ　Ｃｈｉｎａ，ｔｈｅｒｅ　ｓｔｉｌｌ　ａｒｅ　ｓｏｍｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｔｈａｔ　

ｃａｎｎｏｔ　ｂｅ　ｉｇｎｏｒｅｄ　ａｍｉｄ　ｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｕｒｂａｎ　

ａｎｄ　Ｒｕｒａｌ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｌａｗ．Ｔｈｒｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｃｏｌｌｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　

ｔｙｐｉｃａｌ　ｃａｓｅｓ　ｔｈａｔ　ｖｉｏｌａｔｅ　ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　

ｌａｗｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｓｔｕｄｉｅｓ　ｔｈｅ　ｃａｕｓｅｓ，　

ｆｏｒｍｓ，ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ，ｏｃｃｕｒｒｅｎｃｅｓ　ａｎｄ　ｓｏｃｉａｌ　

ｉｍｐａｃｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅｓｅ　ｉｌｌｅｇａｌ　ｂｅｈａｖｉｏｒｓ，ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　

ｓｏｍｅ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｄｅａｌ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｉｌｌｅｇａｌ　ｂｅｈａｖｉｏｒｓ，　

ＳＯ　ａｓ　ｔｏ　ｐｒｏｖｉｄｅ　ｓｕｐｐｏｒｔ　ｆｏｒ　ｃｏｍｐｌｅｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　

ｌａｗ　ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｔｈｅ　ｗｏｒｋｉｎｇ　

ｍｅｔｈｏｄｓ，ａｎｄ　ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｗｏｒｋ　ａｂｉｌｉｔｙ．　

ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｉｌｌｅｇａｌ　

ｂｅｈａｖｉｏｒｓ；ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｌａｗ　ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ　１　引言　

我国目前已经进入城镇化快速发展时期．伴　

随城镇化水平的不断提高．城市建设飞速发展．在　

利益主体的多元化、建设活动多元化、社会需求的　

多元化的背景下　法制观念淡薄．以及建设管理法　

规不完善　执行不到位，致使城乡规划成为违法违　

规问题较多的一个领域，随着旧城改造和更新　以　

及各级各类开发区和新区建设，城市地域不断扩　

张、城乡建设量不断增加　建设单位各类违反程　

序、违反规划的建设问题，乃至政府　相关管理　

部门的违规审批问题层出。随着时代发展．现有　

法律对基本人权和公民财产权的尊重促使人民群　

众对自身权益保护意识不断增加，城乡规划意识　

不断提高，使全社会对城乡规划工作有了更高的　

期待　对城乡规划的执行和违法违规行为的稽查　执法也有了更高要求。如何在现有的法律框架　

下　建立遏制违法建设的有效机制，是城市规　划实施管理过程中亟待解决的基本问题之一【＿Ｊ。　

２城乡规划违法违规行为主要类型与特征　

２．１　主要类型　城乡规划违法违规行为的产生和存在有着不　

【作者简介】　

郐艳丽（１　９７０一），女．中国人民大学公共管理学院．副　教授，教授级高级规划师。　

刘春生（１　９５９一），男．住房和城乡建设部机关服务局．　书记。　

刘铁军（１　９７７一），男．中国四维测绘技术有限公司．工　程师。　

李远（１９８３一），男．城市建设研究院．城市规划师。　

姚志成（１　９６４－），男．住房和城乡建设部稽查办公室．　处长。　

南　楠（１　９８２－）．女　住房和城乡建设部稽查办公室。　主任科员．注册城市规划师。　

石宇（１９８５一）．男．城市建设研究院．助理城市规划师。　【文章编号ｌ　１　００２—１　３２９　（２０１３）０３－００４３－０６　

【中图分类号ｌ　ＴＵ９８１　

【文献标识码】Ａ　

【修改日期】２０１３－０２－２２　

＋住房和城　建设部稽查　办“城　规划违法违规　

行为稽查执法研究”课　

题部分研究成果。　；一黯丰邑副支Ｉｊ珊忤宴ｌＪ萍恫懈　婆　斟落　帅　一薅　堑　＇法　潜彳

亍　Ａ　ｄ　ｍ　ｉ　ｎ　ｉ　ｓ　ｔ　ｒ　ａ　ｔ　ｉ　ｏ　ｒｌ　ｏ　ｆ　ＩＩＩ　ｅ　ｇ　ａＩ　Ｃ　Ｏ　ｒｌ　ｓｔ　ｒ　ｕ　ｃｔｉ　ｏ　ｎ　

同的类型和特点，其表现形式多样，程度不同．　

按照《城乡规划法》的有关条款，结合实际调　

查　城乡规划违法违规行为主要分为以下五种类　

型：按行为主体划分主要分为政府　城乡规划主　

管部门、其他行政职能部门　规划编制主体、建　

设行为主体五类．在《城乡规划法》里有清晰的　

表述。按照程序实体的不同可分为程序违法和实　

体违法两类。　程序违法是指违反了法律规定的程序性要　

件．包括方式、步骤、顺序和期限等等。具体包　括两种类型　是不办证或缺证．不办证即违法　

行为人在已经规划部门审核规划方案，但未依法　

办理规划审批手续即开始建设：缺证是建设工程　已进入某个阶段的规划审批程序中，违法行政行　

为相对人缺部分手续　擅自进行建设（以上两者　

均应保证建设内容符合规划要求，方可称之为程　

序违法）；二是政府或规划管理等机构程序性的　

行政错误作为，例如未按法定程序编制规划，委　托不具有相应资质等级的单位编制规划，未按法　

律规定程序修改规划，程序性地超越职权等。　

实体违法是指违反了法律规定的实体性要　

件．主要包括四种类型，一是政府或执法机构行　

政不作为，如未组织编制规划，对符合法定条件　

的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设　

用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建　

设规划许可证，发现未依法取得规划许可或者违　

反规划许可的规定在规划区进行建设的行为而不　

予查处或接到举报后不依法处理等；二是规划设　

计单位违反规划编制标准和规定编制城乡规划，　

三是在规划编制．审批、修改．许可发放及项目　

建设实施中，政府、规划行政主管部门、项目建　

设者违背城市总体规划．尤其强制性内容　四是　

在规划编制、审批、修改，许可发放及项目建设　

实施中，政府、规划行政主管部门　项目建设单　

位违反控制性详细规划和依法审批的修建性详细　

规划；五是在规划编制、审批、修改　许可发放　

及项目建设实施中，政府、行政主管部门、项目　

建设单位违反历史文化名城、名镇、名村的保护　

内容。　本次研究所收集的典型案例共计７５件，集中　

在两大程序违法类型和实体违法类型的后三种，　分别是无证缺证或证件过期、行政错误作为、违　

反总体规划、违反详细规划、违反历史文化名城　

保护规划五种。政府或执法机构不作为因其固有　

的消极和隐蔽等属性．往往容易被人们所轻视和　

忽略　Ｊ，规划设计单位违反规划编制标准和规定　

编制城乡规划的案例较为少见　主要是城市规划　

本身价值判断的不确定性导致的问题难以发现，　

是城市规划调整的重要原因。　２．２类型表现　（１）开发建设单位无证缺证或证件过期　随　

着经济社会的进步　政府管理水平和企业个人　

法治意识的提高　无证或缺证的违法建设现象虽　

然比前些年有所减少　但仍屡禁不止　同时呈现　大一小　（政府和个人）两种态势．一些政府　

支持的重点项目以速度和效率为由．不履行正常　

的规划审批手续；城市边缘、城乡结合部和管理　

薄弱区域　个人的私搭乱建则层出不穷。　

（２）行政错误作为主要包括政府及其部门违　

规变更城市总体规划、控制性详细规划和违规审　

批。地方官员对创造政绩的强烈需求．加上开发　

商的“公关　，规划没有约束力，有的地方　换　

一届领导就改一次规划　．城市总体规划和控制　

性详细规划修改很随意。政府相关执法部门在一　

些利益驱动下，官商勾结，任由开发商左右规　

划　对一些重大项目开绿灯．不按正常制度流程　

来办理或通过政府会议、文件等明确同意先建设　

后办证，使开发商有恃无恐，违规进行建设。　

（３）违反总体规划往往涉及强制性内容，而　

政府和公众一般是违法的主体　政府及其主管部　

门涉及改变城市用地性质，主要有公益性项目　

变成商业项目；绿地变更为商业、住宅用地，在　

风景区违反规划审批建设项目；普通公众在水源　

保护区等擅自建房；开发商占用小区绿地建设，　

城郊等城乡结合部个人占用绿化带。近年来多发　

的违反总体规划一个问题是将处于较好区位条件　

的绿地调整至郊外或偏远区域．以所谓的　占补　

平衡　来置换绿地。　

（４）违反详细规划的主要表现较为多样，包　

括擅自修改规划方案、擅自占用市政道路及绿地　

等等。旧城改造项目往往是违反详细规划案件的　

重灾区”。旧城改造项目由于政府财力有限，　

一般地方政府往往委托开发商来进行。由于对现　状情况调查的不够准确，考虑的相关因素简单　

化，缺乏准确的财务核算　没有约束条件，政府　

时常被开发商迁着鼻子走　过分迁就开发商。开　发商为追求高效益和高回报，对规划条件屡次变　

更，导致违反规划问题（提高容积绿、降低绿地　

率）的出现。不容忽视的是，在违反详细规划案　

件过程中，也常常伴随其他违法行为，如超资质　

开发、设计单位违规设计等。　

（５）违反历史文化名城保护规划主要是企　业、政府的仿古造假、拆毁保护建筑及街区和个　

人的私搭乱建。个人的私搭乱建一方面是由于政　

府出台相关文件保护古城致使近年来古城内部建　

设停滞．现已无法满足住户需求　他们通过违法　

建设满足自身居住需要；另　方面是古城建成后　

的美好前景，推动了古城地域的房价上升．很多　

群众想通过增加建筑面积获取更多的拆迂补偿。　一薅　浴琶０一　ｚ三ｚ０　ＲＥｖＩｍｖｖ　Ｉ２０若持　ｕ　眯拙ｕ盔＜ｏ广３７ｚ０　王＞刃　０１３