对加强预防职务犯罪工作的几点思考
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预防职务犯罪青海检察 羹 ．， ≯ ｘ ， 。≯≥≮ 蠢０ 秽 “ 对加强预防职务犯罪工作的几点思考 青海省人民检察院李小琳 多年来，检察机关在加大对职务犯罪打击力度 的同时，高度重视预防职务犯罪工作，按照标本兼 治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加强机 制建设，完善工作措施，创新工作思路，丰富预防内 容，有效推进了反腐倡廉建设。但是随着形势的发 展，制约检察机关预防职务犯罪工作深入发展的一 些障碍也日益显现，准确把握当前预防职务犯罪工 作的发展机遇，正确分析面临的困难和问题，对提 高预防工作水平，强化预防效果具有重要意义。 一、党和国家关于党风廉政建设和反腐败斗争 的总体部署。为预防职务犯罪工作深入发展提供了 重要机遇 党的十八大和十八届三中全会对党风廉政建 设和反腐败斗争提出了新要求，做出了新安排。十 八大强调，要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标 本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面 推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政 府清廉、政治清明。十八届三中全会明确，必须构建 决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健 全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现 干部清正、政府清廉、政治清明。习近平总书记强 调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进 《青海检察》２０１４年第２期
２３ 青海检察预防职务犯罪 制度的笼子里，形成不敢腐的惩诫机制、不能腐的 防范机制、不易腐的保障机制。要求各项改革举措 要体现惩治和预防腐败要求，同防范腐败同步考 虑、同步部署、同步实施，堵塞一切可能出现的腐败 漏洞，保障改革健康顺利推进。习近平总书记做出 预防职务犯罪出生产力的重要指示。中央的部署和 习近平总书记的讲话精神，为我们加强惩治和预防 职务犯罪工作进一步指明了方向，明确了任务。十 八大后一浪高过一浪的打虎风暴，一个个腐败分子 的被查处，为我们开展预防工作提供了丰富的素 材，提出了新的课题。如何认真落实预防职务犯罪 工作出生产力重要指示，提高预防工作服务经济社 会发展、参与社会治理的能力和水平；如何通过深 入分析引发职务犯罪发生的深层次原因进而提出 富有针对性的预防对策，发挥预防在反腐倡廉中的 治本功能等问题成为摆在我们面前的重大课题。抓 住机遇乘势而上，进行深入的研究和积极的实践， 就一定能解决问题，提高能力，推动工作。 二、加强预防职务犯罪工作法治化建设。是推 动预防职务犯罪工作深入发展的重要保障 依法治国，建设社会主义法治国家要求我们的 各项工作都要做到有法可依、有法必依、执法必严、 违法必究。习近平总书记多次强调，要提高各级领 导机关和领导干部运用法治思维和法治方式深化 改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这就 要求我们要将“法治”作为重要的思维方式和工作 方法。但与其他检察业务相比，预防职务犯罪工作 却存在着法律依据不足的问题，主要表现为：目前 还没有关于预防工作的专门的实体法和程序法，开 展预防工作主要依据宪法和相关法律的一些原则 性规定（如《人民检察院组织法》第四条第二款规 定，人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会 主义祖国，自觉遵守宪法和法律，积极同违法行为 ２４ 作斗争），党和国家有关反腐败的方针政策和领导 人的重要讲话及最高人民检察院的一些规范性文 件，如《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》、 《关于实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度的意 见》等。法律的原则规定、党的方针政策和高检院的 文件，虽然为各地检察机关开展预防工作提供了重 要依据，但这些依据毕竟不是具体明确的法律，与 “法治”所要求的“有法可依”尚有一定的差距，也就 影响了预防的效果。为了解决这个问题，最高人民 检察院要求要积极推动各省级和有立法权的市级 人大常委会制定预防职务犯罪工作条例（决议、决 定）。各地检察机关认真落实高检院的这一要求，积 极开展此项工作，全国已有１９个省级人大常委会 制定出台了地方性预防职务犯罪条例或决定、决 议，在一定程度上解决了法律依据不足的问题。但 宥于地方立法自身的局限性，决定了这些地方性条 例或决定、决议的内容多倡导性而少强制性，多原 则性规定而少具体内容，特别是对一些涉及到对预 防对象采取强制性手段和要求时无能为力的现象。 因此，总结地方立法经验和检察预防实践，加快预 防职务犯罪国家立法，彻底解决预防工作法律依据 不足的问题具有重要的现实紧迫性。 其实早在２００４年中国犯罪学研究会预防职务 犯罪专业委员会在黑龙江省哈尔滨市就召开了预 防职务犯罪法制化座谈会，有关地方人大、检察机 关代表和专家学者就制定预防职务犯罪进行了探 讨，提出了许多有价值的意见和建议。如中国政法 大学皮艺军教授提出，预防职务犯罪法应该是一部 预防法，而不是一部检控法；应该是一部具有权力 性和职责性的法律，而不是倡导性和宣言性的法 律；应该是一部综合治理性的法律，而不是仅仅只 有法律监督；应该是一部多主体的法律，而不是单 一主体的法律。笔者认为皮艺军教授对预防职务犯
《青海检察》２０１４年第２期 罪法的定位非常准确，为我们开展立法提供了非常 好的思路。首先，预防职务犯罪的工作性质决定了 该法的预防性质，要求该部法律中不应当有惩治性 的规定。有的地方条例中，对国家工作人员规定了 一些与职务有关的禁止性规定，明确违反这些规定 的法律责任。笔者认为这些规定是不够合适的，理 由是这些禁止性的规定和相关法律责任的承担，属 于刑事实体法的内容，实质上在我国刑法中都作了 规定，预防法中再作规定的立法目的可能是基于法 律的指引性功能，突出强调国家工作人员不能违反 职务廉洁性的要求，从事法律禁止的行为，但这一 立法目的与预防法的功能和宗旨是不相符合的；其 次，为了加强预防工作的效果，确保预防实效，该部 法律可以有一些宣传和倡导性的条款，但更多的应 当赋予职能机关一定的权力，如检察机关开展预防 调查有权查询有关单位和部门开展相关工作的情 况，并明确有关单位和部门不配合时应当承担的法 律责任；第三，由于预防职务犯罪是全社会的共同 责任，在该部法律中，除了明确检察机关基于法律 监督职能，结合查办情况开展专门预防外，还应当 规定各单位、各部门在预防工作中的职责，推动构 建社会化预防工作大格局；第四，在我国除检察机 关外，监察、审计等部门也承担着查办、惩治和预防 职务违法、犯罪的职能，因此，应当明确这两个部门 的执法主体地位，强化其监督、指导职责，为加强预 防职务犯罪工作的监督提供保证。总之，总结预防 工作实践和地方立法经验，抓紧制定预防职务犯罪 国家立法，推动预防工作法治化建设步伐，对进一 步加强和规范预防工作，促进反腐倡廉建设具有 重要意义。 三、规范检察机关预防职务犯罪工作的范围和 程序，是确保预防职务犯罪工作取得实效的前提 根据《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试 预防职务犯罪青海检察 行）》的规定，当前，检察机关基础性预防业务工作 包括犯罪分析、预防调查、检察建议、警示教育和宣 传、预防咨询、行贿犯罪档案查询、预防预警、线索 处置等８项，另有预防报告、预防介入、预防监督、专 项预防和预防协作等５项预防工作创新发展所涉及 的综合』生或程序性工作。与其他检察业务工作相比， 预防业务由于没有直接的法律依据，规范化程度也 不够高，在一定程度影响了预防工作的效果。因此， 要进一步加强规范化建设，通过规范相关工作程序 和内容提升预防工作质量，确保预防实效。 作为一项执法活动，预防业务工作也应当有明 确的工作流程（包括明确每一个流程的责任人、审 批人，工作的时限，未按时限完成工作应当承担的 责任等）、规范的法律或工作文书。但迄今为止，未 有全国统一的相关规定（全国检察机关统一业务应 用系统中对预防调查、职务犯罪分析、预防介入、警 示教育、预防宣传等五项预防业务设计了相应的文 书和案卡，高检院执法工作基本规范２０１３年版中 有２１条规定，但并未涵盖所有预防业务），各地做法 不一，出现了一些问题，如有的业务开展中，存在随 意性强，上报的材料质量不高，针对性差等现象，导 致预防效果不够理想。 预防业务始终处于不断丰富和发展的过程中， 正是在这个过程中，预防工作得到了社会各界的认 可和支持。但作为检察机关的一项业务工作，预防 业务应当立足法律监督职能，结合案件办理而展 开，并以此推动社会化大预防格局，不应无限扩大； 同时，一项具体预防业务的开展，在设计相关工作 程序时，还应当注意和其他预防职务违法、犯罪职 能机构相关工作的衔接，如关于预防告诫，就涉及 到与纪检监察机关诫免谈话的协调和衔接问题，要 认真研究，确保实效。★ 《青海检察》２０１４年第２期
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