城市化进程中失地农民权益保障的路径分析

第　ｏ卷第　期　东北农业大学学报（社会科学版）　

２　０１　２年２月　Ｖ０Ｉ．１Ｏ　Ｎｏ．１　

Ｆｅｂｒｕａｒｙ　２０１２　

城市化进程中失地农民权益保障的路径分析　

王俊凤　

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨１５００３０）　

［摘要］　我国城市化进程中失地农民权益受损现象实际上是深层次的权利失衡的结果，农　

民失地是现象，农民失权才是本质。因此，保障失地农民权益就必须深入剖析我国的农地制度　

与体制缺陷，从根源上寻找失地农民权益保障的路径，改革农地产权制度，重构政府在征地过　

程中的角色和职责并逐步强化农民利益集团的表达力和行动力。　

［关键词］　城市化进程；失地农民；农民权益；土地征收　

［中图分类号］Ｆ３０１．１　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１６７２—３８０５（２０１２）０１－００１８－０３　

一、引言　

２Ｏ世纪９０年代以来，我国城市化进入了快　

速推进时期，虽然城市化是人类社会文明进步的　

重要标志，是解决我国“三农”问题的必由之路，　

但是，伴随着城市化进程的不断推进，大量的农村　

土地被征用，大量的农民失去安身立命的根基，同　

时也催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农　

民。虽然政府在保障和救济等领域加强了对失地　

农民的保护，尽管《宪法》《物权法》《土地管理法》　

《农村土地承包法》等法律也都确认和保障着农　

民的土地权益，但是，实践中农民土地权益保护工　

作不仅难以落实，而且还存在着严重的侵权现象。　

从表面上看，失地农民权益受损问题是由于征地　

制度、补偿制度等一系列不合理制度造成的，实际　

上却是更深层次的权利失衡的结果。农民失地是　

现象，农民失权才是本质。因此，从权利保护的角　

度，对我国现行制度和体制的缺陷进行深入剖析　

并寻找解决失地农民权益保障的路径，是目前解　

决该问题的关键所在。　

二、城市化进程中失地农民权益受损的表现　

（一）失地农民的参与者主体地位缺失　

首先，《宪法》第十条明确规定：“国家为了公　共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征　

收或者征用并给予补偿。”据此，“公共利益”在宪　

法和相关法律并未对其含义作出明确界定的前提　

下，就名正言顺地成为政府将农村集体土地自由　

裁量地转化为国有土地的合法依据。可见，在土　

地征收过程中，农民没有参与决策的权利，是否征　

地以及如何征地完全由政府单方面决定，农民只　

能被动地服从。其次，根据《土地管理法》第四十　

三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用　

土地的，必须依法申请使用国有土地。”这种限制　

使得农民无权参与土地用途改变后的交易，只能　

如旁观者一样眼看着政府低价征收并高价卖出以　

获取暴利。农民虽然失去了赖以生存的生产资　

料，但是却无权分享土地交易的巨额收益。再次，　

征地的受偿主体是农民集体，而不是承包经营农　

户。因此，整个征地程序从立项征地、征地行为的　

实施到征地补偿的分配，仅有村委会代表农民集　

体参与，农民个体则完全被掩盖于集体的名义之　

下。最后，《土地管理法实施条例》第二十五条规　

定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民　

政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政　

府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方　

案的实施。”在这种制度安排下，征地行为的主体　

［收稿１３期］２０１１—０６—２４　［基金项目］黑龙江省哲学社会科学规划项目“黑龙江省城乡一体化进程中农民权益保障制度研究”（编号：１１Ｅ１３３）；　

东北农业大学博士启动基金（编号：２０１０ＲＣＢ１２）　

［作者简介］王俊凤（１９７７一），女，黑龙江哈尔滨人，东北农业大学经济管理学院副教授，博士，硕士生导师；研究方　

向：三农问题　第１期　王俊凤：城市化进程中失地农民权益保障的路径分析　・１９・　

成了裁决方，缺少第三方的仲裁，失地农民的权利　

救济已是欲诉无门，更何况农村土地属于农民集　

体所有，失地农民个体根本不具备诉讼主体的资　

格。　

（二）失地农民的财产权利受损严重　

虽然说我国的征地补偿从无到有，在一定程　

度上平衡了享有征地权的主体和土地所有者之间　

的利益，本身已是一种进步。但是，相对于公正合　

理的补偿目标，这一规定显然还远远不够。一方　

面，现行法律规定的征地补偿标准剥夺了农民应　

当享有的土地增值收益。依据《土地管理法》第　

四十七条规定，征地补偿费用的计算方式为“产值　

倍数法”，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、　

安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其　

中，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三　

年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助　

费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六　

倍，二者的总和不得超过土地被征收前三年平均　

年产值的三十倍。如此规定，不仅“产值”“倍数”　

是难以确定的弹性数值，而且补偿范围只包括了　

土地的直接损失而未考虑土地的间接使用价值、　

非生产性收益以及土地对于农民的就业与社会保　

障价值，更为重要的是征地补偿费是按照与市场　

无关的静态政策性价格计算的，严重偏离了土地　

的市场价值，土地在农转非后所产生的巨大级差　

地租显然与农民无关。另一方面，征地补偿费用　

的分配也很不合理。农民实际上只能拿到青苗　

费、地上附着物补偿费和部分安置补助费（此时必　

须是农民自谋职业），而集体可以获得土地补偿费　

以及部分安置补助费（需要安置的人员由农村集　

体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体　

经济组织）。在土地的补偿费用已经很低的情况　

下，再经过地方政府、村一级的层层过滤，最后到　

达农民手中的补偿金已是所剩无几。　

（三）失地农民的基本生活保障没有着落　

我国城乡二元化的保障体制决定了土地对于　

农民来说具有至关重要的保障功能，土地是农民　

的安身立命之本，不仅为农民提供了基本的生存　

与发展的保障资料，还满足了他们对安全感、归属　

感、成就感等多种心理的需要。农民失去土地并　

不是单纯的失地，更意味着同时失去了经济权、财　

产权、就业权、受教育权、保障权等与土地相关的　

一系列权利，而实际的土地征收补偿并不能实现　

对土地上述功能的替代。由于我国的工业化、城　

市化水平较低，虽然第二、三产业已有较大发展，　

但是仍然无法容纳庞大的失地农民。从农民自身　

来讲，由于文化素质普遍不高、没有专业技能、参　与市场竞争的能力较弱，在就业的竞争中处于极　

大劣势，因此，失地农民面临着重重就业困境，必　

然会沦为“务农无地、上班无岗”的新失业群体。　

三、城市化进程中失地农民权益保障的路径　

选择　

（一）改革农地产权制度　

现行农地产权制度的缺陷是失地农民权益受　

损的一个重要原因。所有者缺位、权能残缺的农　

地产权制度使本应成为土地交易中市场主体的农　

民成为名副其实的旁观者。虽然《宪法》第十条　

规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于　

国家所有的以外，属于集体所有。”《物权法》《农　

业法》和《土地管理法》等法律也都规定我国农村　

的土地属于农民集体所有。但是，何为集体，何为　

集体所有，农民集体与农民个人的法律关系如何　

界定，诸多问题，法律都未作明确规定。农民集体　

也就成为一个看不见、摸不着的抽象法律概念，从　

而导致“谁”真正拥有土地的所有权并不明晰。　

然而，恰恰是农民集体在法律中的缺位，使得村委　

会在现实生活中成为了最重要和最关键的角色，　

同时扮演着农民集体土地所有权的代表与政府在　

农村的“代理人”，而当农民与政府之间出现利益　

冲突时，村干部为了保全自己，毫无疑问地会选择　

维护政府的利益。可见，农地产权主体的缺位，使　

得农村土地俨然成为一种公共品，为政府以征地　

为由对农地产权的侵蚀提供了极为便利的条件。　

鉴于此，国家立法机关应该对各级立法中有关农　

地产权规范进行修改，重构农地产权关系，重点是　

确立农民的土地所有权主体地位，并清晰界定农　

民集体与农民个人各自的土地权能与权限及实现　

途径。农民只有拥有完整的土地产权，才能成为　

土地的真正主人，掌握土地的命运，从而从根源上　

杜绝侵权现象的发生。　

（－－）重构政府在征地过程中的角色和职责　

农地产权制度的模糊在很大程度上纵容了政　

府在征地过程中的寻租行为，助长了政府以征地　

为手段提高政绩的欲望和追逐利益的行为。如前　

文所述，《土地管理法》第四十三条的规定使得农　

村集体土地只有通过国家征用变成国有土地后才　

能进入土地市场，一切农地所有者都不能直接把　

自己所有的土地转让给用地者。国家垄断了土地　

一级市场，是土地价格的唯一决策者，在土地征用　

净租金巨大且递增的利益驱动下，政府追求土地　

收益最大化的行为取向便暴露无遗。于是，政府　

成为多种相互冲突角色于一身的征地主体，是征　

地规则的制定者与裁判者、土地交易的经营者与　・２０・　东北农业大学学报（社会科学版）　第１０卷　

受益者、农民集体的代言人同时也是损害农民权　

益的最大威胁者。实践中，许多地方政府借公共　

利益之名滥用权力，动用公、检、法力量粗暴征收　

农地，一些农民为了维护自己的土地权益甚至付　

出了生命的代价。因此，要想从根本上解决杜绝　

政府的征地寻租行为，就必须准确定位政府在征　

地过程中的角色，明确其职能与职责。首先，政府　

作为宏观调控者，应该是规划者、管理者，而不能　

是直接参与的交易者。政府必须退出征地市场的　

交易，只有使其无法享有征地之利益，才能使其回　

归应有的地位和职能并将交易主体的地位真正还　

给农民。与其斤斤计较政府拿了高额的土地出让　

金后到底应该分多少给农民，不如从根源上将土　

地收益直接交付给农民。其次，政府要充分发挥　

宏观调控的作用，作为裁判者代表国家进行“公共　

利益”之判断，并在符合“公共利益”的前提下，负　

责组织和监督农民与土地开发商的土地交易行　

为，将征地的补偿方式变为市场方式，允许农民与　

土地开发商在同一平台上直接进行交易。最后，　

国家可以采用间接调控方法，从直接交易获得巨　

额收益转向税收和管理费用，既有利于扼制政府　

获取最大化土地收益的手段从而保障农民土地权　

益，同时还能利用税收调节土地供应，避免现行征　

地制度下引发的各种问题都要由政府最后承担的　

超负荷局面。　

（三）强化农民利益集团的表达力和行动力　

农地产权制度的缺陷，诸如“公共利益”等含　

义不确定的法律规范、征地补偿不合理且救济无　

门、发现征地问题如此严重但后续解决异常延缓　

且损害仍在继续，这些问题显而易见但是仍然存　在，究其根源仍在于农民的弱势群体地位使其缺　

乏足够的利益表达力与维权行动力。长期以来，　

为了配合以重工业为核心、以现有城市为基地、以　

牺牲农业为代价的高速工业化战略，我国形成了　

相应的经济、政治、文化和心理等方面的明显的二　

元性差异结构。这种二元结构的形成，是国家在　

社会经济发展过程中通过城乡差别分层战略而人　

为地进行利益选择的结果，是国家通过制度对农　

民公平发展权利的剥夺，最突出的表现就是农民　

权利的制度性流失。在农地流转利益的再分配　

中，农民的弱势群体地位使其根本无力对抗政府　

的利益博弈，他们不仅无法对政府的侵害形成有　

效约束，甚至连基本的利益表达都无从实现，更不　

要说过通过个体行动来维护其合法权益了。因　

此，农民要维护自己的合法权益，就必须改变其群　

体的弱势地位，而这需要社会外力和农民内力的　

良性互动才能有效实现，不仅需要政府的引导和　

扶持，更取决于农民自身主体性力量的成长和发　

挥　

参考文献：　［１］　张安毅．中国农民土地权益保护路径分析［Ｊ］．中　国土地科学，２００９（８）：１３—１７．　［２］　长子中．城市化进程中农民的土地权益保障问题