中国旅游发展十大热点

中国旅游发展十大热点

2016年，中国旅游业的发展高潮迭起，创新不断，热点频出。中国旅游在政策、管理、产业、市场、对外交往上涌现了诸多重要事件，全社会对旅游的关注度空前高涨。为准确把握和全面解读这些事件，中国社会科学院旅游研究中心于2016年9～11月组织特约研究员推荐并通过专家遴选的方式，确定了2016年中国旅游发展的十大热点事件。

年度热点问题的遴选，主要是基于该事件或系列事件中所涉及问题的复杂性、社会对这些事件的广泛关注以及此类事件对未来旅游发展的重要影响，因此并不追求入选事件之间在逻辑体系上的关联性、在正负影响上的平衡性，同时也不刻意回避某些热点问题之间的交叉性。

热点一：重大活动彰显中国国际影响

（一）热点事件

2016年，一系列世界级旅游盛会相继落户中国。5月，首届世界旅游发展大会在京举办，来自107个国家和15个国际组织的代表出席会议并发布《北京宣言》，这是首个由中国倡议、中国组织的世界旅游大会；同月，第七届二十国（G20）集团旅游部长会议首次在北京举行，中国（郑州）国际旅游城市市长论坛在郑州举办，并发布《国际旅游城市发展郑州共识》。6月，“T 20”世界旅游名镇联盟峰会在吉林举行。7月，首届中俄蒙三国旅游部长会议在内蒙古举办，共同发表《首届中俄蒙三国旅游部长会议联合宣言》。9月，国际山地旅游暨户外运动大会在贵州举办，成立国际山地旅游联盟，并发布《国际山地旅游减贫宣言》；同月，国际海岛旅游大会在浙江开幕，并发布《国际海岛旅游发展舟山群岛共识（2016）》；首届丝绸之路（敦煌）国际文化博览会高峰会议分论坛在甘肃举办，世界旅游城市联合会第五届香山峰会在重庆举办；等等。2016年中印旅游年、中韩旅游年、中美旅游年等相继启动，国际旅游合作不断推进。

（二）事件点评

一系列国际盛会的举办，开启了中国旅游对外开放的新通道，搭建了新平台，向世界发出中国声音、中国主张，展示“美丽中国”旅游形象，宣传中国旅游资源，分享中国旅游发展经验，从而标志中国旅游业迈入对外开放新阶段。中国旅游正全方位融入世界，日渐参与国际旅游议题的设置、国际旅游规则的制定、国际旅游发展方向的把控，从早期被动融入世界迈向主动影响世界、引领世界的新阶段，在世界旅游范围内的话语权、影响力逐步提升。中国旅游的发展经验、政策和创新日渐成为国际旅游发展的新模式，受到世界广泛关注。我国各类国际旅游活动层次和规模不断提升，旅游外交功能日益凸显，逐渐成为中国外交领域新内容和新热点。

（三）重要启示

本质上，旅游是人与人最直接、最自然的交流方式，旅游合作是国际交往中分歧最少、见效最快、利益共赢的领域，有助于推动文化、经济、产业、资金、品牌、信息等领域的互动交流，是加强与世界联系的重要合作领域，也是未来我国对外开放合作的重要窗口。围绕国家双向对外开放的新战略，服务国家整体外交大局，中国旅游业抓住“一带一路”战略契机，搭建交流平台，新建立多边与双边、境内与境外、引进与输出、市场与产业、平台与组织等宽渠道、多形式、广领域、新平台的旅游合作机制。未来，需要进一步主动参与国际性旅游议题的设置、旅游规范和标准的制定，搭建各国旅游合作发展新平台，促成国际旅游新共识，提升中国旅游国际影响力和话语权。

（执笔：廖斌，北京联合大学旅游学院讲师，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员）

热点二：旅游市场监管手段不断创新

（一）热点事件

2016年2月4日，国务院办公厅发布《关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号），提出要加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者权益等突出问题。2015年10月10日，全国首支旅游警察队伍——三亚市公安局旅游警察支队正式挂牌成立。随后，国家旅游局在全国积极推广旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等市场监管模式，并在全域旅游示范区创建要求中，将设立这三种监管机构作为“1+3+N”管理体制创新的重要内容。截至2016年9月，全国有11个设区市、19个县建立了旅游警察队伍，5个设区市和9个县成立了工商旅游分局，5个设区市和44个县成立了旅游巡回法庭。2016年9月25日，12301全国旅游投诉举报平台正式上线，实现了旅游投诉受理和处理模式的网络信息化。

（二）事件点评

旅游市场秩序混乱是中国旅游业发展的“老毛病”，也是游客反应最为强烈的方面。随着旅游国际化程度的加深，游客出境旅游变得更为便利，这就意味着游客可以“用脚投票”来选择在国内还是国外旅游。如不能有效解决旅游市场秩序问题，将会使中国的旅游目的地的竞争力大为削弱，同时也会造成大量旅游消费释放在国外其他地方。 2016年以来，国家旅游局加大了旅游市场秩序治理的力度，同时，也鼓励各地探索新型有效的旅游市场秩序治理的方式，并及时将一些成熟的经验在全国大力推广。通过一系列创新举措，“不合理低价游”“强迫购物行为”等突出问题得到初步遏制。全国旅游投诉举报和案件办理系统显示，2016年上半年旅游投诉举报总量较2015年下半年下降12.42%，媒体曝光及负面评价指数较2015年下半年下降了13.52%。全国旅游市场秩序呈现向好趋势。

（三）重要启示

过去，旅游市场秩序主要依靠旅游部门的执法，但是旅游部门执法权限很少，因此对大量权限以外的违法行为很难处理；与此同时，在治理的具体方式上多采取“运动式”的办法，也很难持久。现在旅游部门改变了过去“单打一”的治理思路。一方面，充分调动公安、工商、司法部门的力量来打击旅游市场违法行为，使得旅游市场秩序的治理变得有法可依，同时也能够常态化、持续化；另一方面，旅游部门强化了在市场秩序治理中的统筹协调的职能，特别是以旅游投诉为抓手，进一步形成了以游客为导向的旅游治理体系。“思路一变天地宽”，相信只要解放思想，勇于改革，就能够找到更多治理旅游市场秩序“顽疾”的好办法。

（执笔：曾博伟，北京联合大学旅游学院中国旅游经济与政策研究中心主任，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员）

热点三：边境跨境两区建设逐步开展

（一）热点事件

2015年12月，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号）中明确提出研究发展跨境旅游合作区和探索建设边境旅游试验区的两大政策构想，目的在于进一步提升旅游的对外开放水平，促进边境旅游繁荣发展。根据国发〔2015〕72号的要求，国家旅游主管部门迅速开展相关工作。2016年中旬，向沿边省（区）先后下发了《关于申报设立边境旅游试验区的通知》和《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》。国家旅游局等八部门共同负责推动满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。根据两个通知的要求，相关边境地区已经开始制订边境旅游试验区和跨境旅游合作区的建设方案，跨境旅游合作区和边境旅游试验区探索与实践正在逐步展开。

（二）事件点评

党的十八届三中全会决定提出要加快边境开放步伐，允许边境的重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。要在沿边地区实行特殊的旅游方式和政策，关键在于构建能够使双边以及相关国家人员或游客往来便利化的政策措施，以积极推动在沿边地区旅游服务贸易的自由化。《关于申报设立边境旅游试验区的通知》提出，边境旅游试验区是国家层面确定的唯一以改革为指向的旅游业发展重点区域，旨在通过强化政策集成和制度创新，推进全域旅游发展，实现边境地区旅游目的地竞争力的提升。而跨境旅游合作区则旨在通过与对方国家签订合作协议的方式，在我方与对方的指定边境地区努力实现出入境游客签证或通关便利化、游客车辆自由通行等方面的目标。这一方面将促进边境地区旅游业的发展，另一方面也为沿边地区旅游的开发开放奠定基础。

（三）重要启示

当前我国对外开放已经全面步入以自由贸易区和“一带一路”战略为主的新阶段。对外开放的领域也不断由货物贸易自由化向服务贸易自由化转型升级。跨境旅游是一种独特的服务贸易形式，入境旅游相当于货物和服务的就地出口，出境旅游相当于货物和服务的进口。在边境地区的旅游发展以及与周边国家的人员往来方面实施特殊的方式和政策，对于提高旅游服务贸易自由化水平具有重大意义，也是自由贸易区和“一带一路”战略的重要组成部分。随着相关方案的制订完成以及最终获得国务院的批复，我们期待跨境旅游合作区和边境旅游试验区能够不断创新，揭开我国旅游对外开放新篇章。

（执笔：张金山，北京联合大学旅游学院副教授，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员）

热点四：导游自由执业试点尚待推进

（一）热点事件

2016年5月，国家旅游局发布《关于开展导游自由执业试点工作的通知》，决定正式启动在江浙沪三省市和广东省的线上导游自由执业试点工作，以及在吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都的线上、线下导游自由执业试点工作。2016年8月，国家旅游局发布《关于深化导游体制改革 加强导游队伍建设的意见》，对导游自由执业的相关体制改革做出进一步明确。相关文件出台后，携程、同程、途牛、驴妈妈等在线旅行社积极响应。同程迅速搭建了网络点评系统平台和导游网络预约平台，建立了基于网络点评数据的导游薪酬体系。2016年国庆节期间，携程旅游上线国内首个导游自由执业网络预订平台并成功接单。全国游客都可以通过携程App，直接在上面挑选合适的导游，实现与导游聊天、在线预订、在线支付、导游结算等功能。 （二）事件点评

根据《导游自由执业试点管理办法（试行）》，导游自由执业包括线上导游自由执业和线下导游自由执业两种方式。线上导游自由执业是指导游向通过网络平台预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式；线下导游自由执业是指导游向通过旅游集散中心、旅游咨询中心、A级景区游客服务中心等机构预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式。从试点情况来看，在线上企业积极响应的同时，各试点地区运行情况一般，总体尚处于工作推进初期。导游自由执业还需要相应的政策配套以及标准、培训和预约平台、监管平台等软硬件建设配套。导游自由执业不仅增加了导游的选择，而且也意味着新的商机的出现以及需要新的监管方式，企业和政府都需要时间去探索。

（三）重要启示

导游自由执业是导游体制改革迈出的重要一步。它突破了《旅游法》第四十条“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务”的规定，使导游执业渠道由单一旅行社委派转型为旅行社、互联网平台以及其他旅行服务机构等多元选择，符合旅游市场大众化、多样化、自助化的趋势。导游自由执业给旅游行业发展带来了诸多新动向，形成旅行服务新业态，使得游客“网约导游”成为可能，有利于在导游和游客之间建立更加直接的联系；同时也给导游队伍建设带来了很大触动，自主选择导游平台加上导游资格证终身有效、取消导游年审制度等措施的推出，有望让更多的人进入导游队伍；更重要的是，导游自由执业有利于打破旅行社和导游目前的利益链条，促进强迫购物、“零负团费”等旅游市场痼疾的解决。不过，目前的导游自由执业并不是说人人可以成为导游，“自由执业”的导游仍然必须持有导游证。随着大众旅游的深化发展，游客对导游的需求不断变化、更加多样，单一的导游资格考试很难成为导游服务质量的保证，也许可以考虑对导游执业进一步放宽，降低导游资格证的要求甚至取消导游资格证。