论我国的人民调解制度

1

目 录

一、人民调解概述·········································3

（一）人民调解概念·······································3

(二) 人民调解工作原则···································5

(三)人民调解的特征······································6

（四）人民调解制度的价值追求·····························7

（五）人民调解制度的历史沿革·····························10

(六) 人民调解与法院调解的对比···························14

二、人民调解制度的缺陷与弊端·····························17

（一）、调解方法因循守旧，调解工作的适应能力差············17

（二）、人民调解员专业素质有待提高·······················18

（三）、人民调解欠缺规范的程序规定·······················20

（四）、人民调解机制与其他纠纷解决方式的衔接不够··········21

（五）、偏重诉讼和对人民调解的重视不足。··················22

（六）、人民调解工作缺乏足够经费支持，基础设施欠缺·······23

三、完善我国人民调解制度的建议··························24

（一）要注意保护人民调解的自治性质······················24

（二）完善人民调解员的选拔制度··························26

（三）加强对调解组织的财政保障··························28

（四）借鉴国外非诉讼争议（ADR）解决方式成果完善人民调解制度······················································28 2

（五）完善人民调解与法院诉讼调解的衔接··················34

论我国人民调解制度

内容提要

人民调解制度是由我国在充分结合古代与近代的民间调解的知识经验，通过实践一步步发展完善起来的具有中国特色的法律制度。人民调解制度是指在人民调解委员会主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。我国人民调解制度自建立以来，在民事纠纷的解决中发挥了极其重要的作用，但是人民调解制度自身的缺陷亦影响了其功能更大的发挥，故对人民调解制度进行分析，并提出完善建议的研究具有较强的理论和实践意义。2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》,这部法律的颁布实施，体现了我国对人民调解制度的重视，同时也是对人民调解相关法律的一次革新。人民调解制度的完善有利于促进社会稳定繁荣，对我国社会经济全面发展至关重要。

本文结合现今人民调解发展的实际状况共分三个部分进行论述。既论文第一部分详述了人民调解制度的概念与发展。论文第二部分简单阐述了人民调解制度在实际施行中存在的缺陷，主要从人民调解员素质、人民调解组织和人民调解实际操作问题等方面来分析。最后在论文的第三部分对人民调解制度的完善提出一些自己的建议。 3

关键词：人民调解制度、协议，非诉讼争议（ADR）解决，衔接

当前，我国社会正处于转型升级期，社会利益多样化，随之而来的是社会矛盾的多发、多样、容易激化的特点。在这一背景下，完善民事诉讼外人民调解制度的意义就更加凸显出来。

一、人民调解概述

（一）人民调解概念

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷的当事人依法进行疏导、说服、教育，促使当事人达成协议，进而解决纠纷的活动。[1]人民调解是以国家的法律法规、规章政策和社会公德为依据的，它是人民群众进行自我教育、自我管理、自我服务的一种群众性自治活动。

人民调解具有以下属性：

1、特定的调解组织

我国人民调解和其他类型调解的最主要区别，就是人民调解的主体是人民调解委员会。在《人民调解工作若干规定》中明确规定了人民调解委员会的主体地位：“人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。人民调解员是经群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会领导下，从事人民调解工作的人员。人民调解委员会委员、调解员，统称人民调解员。”[2]人民调解委员会被称为社会治安的“第一道防线”，因为他们身处最基层，随时随地灵活、方便地解决民间纠纷，避免大的冲突和案件。人民调解员一般由德高望重、为人正直、勤奋敬业、办事公道、可以被人民群众信赖的公民担任，且有较强的组织4

协调能力和语言表达能力。

2、特定的解纷类型

人民调解委员会进行调解的纠纷类型是特定的，主要包括：

（1）民事纠纷

人民调解所针对的民事纠纷可以分为两类：一是根据当事人的申请或征得双方当事人的同意后，人民法院委托人民调解委员会进行调解的民事纠纷；二是公民之间、公民与法人之间，以及公民与其他社会组织之间产生的涉及民事权利义务关系的各种纠纷。

（2）治安案件

对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。[3]因此根据当事人的申请，公安机关可以将情节较轻的违反治安管理相关规定的案件委托给人民调解委员会进行调解。

（3）轻伤害案件

所谓轻伤害案件，是指伤害程度为轻伤的故意伤害罪案件。由于此类案件社会危害性相对较小，且容易消除，因此可以在征得双方当事人同意后，将一些已经进入或将要进入刑事诉讼程序的轻伤害案件委托人民调解委员会进行调解。

3、特定的调解方式

首先，从《人民调解工作若干规定》第一条规定：“根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规的规定，结合人民调解工作实际，制定本5

规定。”可以看出人民调解不是一般意义上的行政行为，而是具有一定法律属性的行为，既有宪法依据，也有相关程序法和组织法的依据。

其次，《人民调解工作若干规定》对人民调解的调解方式作了一些明文规定。例如第29条规定：“人民调解委员会调解纠纷，根据需要可以公开进行，允许当事人的亲属、邻里和当地(本单位)群众旁听”；第 30 条规定：“人民调解委员会调解纠纷，在调解前应当以口头或者书面形式告知当事人人民调解的性质、原则和效力，以及当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务”。这都说明人民调解的方式是特定的。

(二) 人民调解工作原则

人民调解工作遵循三项原则：

1、合法合情合理原则。人民调解委员会调解民间纠纷，必须依据法律、法规、规章和政策进行。如果法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会主义道德、风俗习惯、传统等进行调解。

2、平等自愿原则。人民调解必须在当事人平等自愿的基础上进行，不得强迫。首先，当事人必须自愿接受调解。如果一方不愿意调解，调解就无法进行。其次，在调解过程中，对当事人只能进行耐心的劝解、开导、说服，不允许采取歧视、强迫、偏袒和压制的办法。三是经调解达成的协议，其是非界限、责任分担、权利义务内容，必须是当事人自愿接受，不得强加于人。

3、不限制当事人诉讼权利原则。人民调解要尊重当事人的诉讼权利，不得因未调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。人6

民调解并不是诉讼的前置程序。

（三）人民调解的特征

人民调解是解决纠纷的重要方法，也是我国社会主义民主法制建设的重要组成部分，对此，《宪法》、《人民调解组织条例》等法律、法规都作了明确的规定。它作为一种民间活动，其特征和属性主要表现在以下三个方面：

1、人民性。

人民调解是由历史上的民间调解发展、演变而来的，是在旧的民间调解基础上通过“取其精华，去其糟粕”逐步发展和形成的。人民调解制度是在社会主义国家人民民主专政的大背景下诞生并发展壮大的，其中人民调解员是经人民群众选举和具有一定的法律、政策知识的人担任的；调解的民间纠纷是人民内部矛盾，目的是平息人民群众之间的纷争，维持社会和谐稳定，加强人民内部团结。这些特点都体现了当代中国人民调解制度继承了历史上民间调解以和为贵的优良传统，以及平等协商、互让互谅的调解原则，具有广泛的人民基础和群众性。

2、自治性

首先，我们可以从法律条文上来理解人民调解的自治性：《宪法》明确规定了“居民委员会、村民委员会设人民调解委员会，调解民间纠纷”；[4]《民事诉讼法》也规定“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。[5]可以看出人民调解委员会是人民群众选举出来自己管理自己的最基层的自7

治性组织。其次，人民调解员在进行调解活动时不站在任何一方替他说话，而是居间调停，处于中立地位，使调解完全在公平公正、你情我愿的基础上展开。再次，人民调解协议没有国家强制力的法律依据，其内容的实现主要靠当事人的自觉履行、群众组织的督促和舆论的压力。[6]

3、准司法性

首先，人民调解在调解委员会主持下进行，是能够产生法律效力的司法行为，这与人民群众自发进行协商和解的行为有所不同。其次，作为诉讼外民间纠纷解决机制，人民调解的工作方式、工作程序、工作纪律等都是由国家法律、法规进行规范的。[7]再次，人民调解以事实为根据，以法律为准绳，判明是非，明晰权利义务，帮助当事人达成调解协议，并且接受司法行政部门和人民法院的指导与监督。[8]

（四）人民调解制度的价值追求

1、 反映和谐精神的价值

相对于仲裁、诉讼、行政调解、司法调解，人民调解更具有人际关系和谐性，其追求情感上的融洽，最能体现出“和为贵”。人民调解制度的反映了以下几个优势和价值：

(1) 和解性

调解所特有的价值是能够缓和双方当事人之间的紧张关系，达到改善人际关系、维护邻里和睦的目的。虽然在今天诉讼已成为社会中很平常的事情了，人们对于诉讼的思想观念与过去相比也发生了重大转变，但对于深受传统文化影响的中国人而言，毕竟没有发展到动不8

动就要上法庭的程度，大多数群众还保持着传统的厌诉心理，能有其他办法解决的情况下尽量不上法院。因此人民调解的价值就在于能够达到既解决纠纷又不伤和气的目的。

(2) 开放性

人民调解制度具有开放性，其不具有严格僵化的程序性要求，当事人可以为了解决纠纷，保持原有的人情关系而做出最大的让步和妥协。这使得当事人避免了“对簿公堂”的尴尬局面。

(3) 预防性

“调防结合，以防为主”是人民调解工作的方针。人民调解组织或人民调解员通过对纠纷的调停和对群众的宣传，增强了公民的法律意识，从而体现了人民调解的预防作用。

2、 体现现代法治的价值要求

法治包含两重意义: 已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定良好的法律( 良法)。所谓法治，即良法与守法的结合。人民调解制度作为一种纠纷解决机制，也应该符合法治理念。社会主义法治理念被概括为依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。在这五个方面中，公平正义被表述为社会主义法治的价值追求。我们国家的法治是由若干主体及其行为构成的，诸多的主体的存在和行为使法治有了活生生的内容，就法律的实施主体而言，行政机关主要承担行政法的实施；审判机关主要承担民事法律与刑事法律的实施；检察机关主要进行有关的法律监督。这些法治机构在维护法律秩序和实现法治的同时也耗费着一定的社会