“村改居”社区集体经济产权制度改革与探索——以福建省厦门市马垅社区为例

“村改居”社区集体经济产权制度改革与探索——以福建省厦门市马垅社区为例

黄静晗;潘扬彬

【摘 要】集体经济产权制度改革是“村改居”社区由传统农村经济社会管理体制向城市社区治理机制顺利变革的关键环节，但改革还面临着清产核资过程不规范、集体资产量化分配困难、集体经济组织运作管理机制不顺等问题。马垅社区作为厦门市改革试点，“村改居”后较成功地进行了集体经济社区股份合作制改革，在加强集体资产管理、保障村民权益、促进社区发展等方面取得显著成效，清产核资、股权设置、折股量化、股权管理、收益分配、组织设计等改革环节的方案设计可供借鉴。但其改革还不完善，存在强权精英的牟利空间，缺乏对股份合作社运作的有效监督，产生了浓厚的社区福利主义。为此，要推动股份合作制度创新，加强政府引导支持，提高社区内生发展能力，进一步推动改革发展。%The property right

reform of collective economy is the key point for villages-turned-communities to change from the traditional rural management system to

the modern urban community governance mechanism. But many problems

exist in the reform. For examplE, asset checking is far from standardization;

it is quite difficult to quantify and distribute collective assets; and the

operating mechanism of collective economic organizations is

unreasonable. As a reformatory pilot place where a traditional rural village

is tentatively turned into an urban community, Malong community (under

the jurisdiction of Xiamen city) succeeded in the stock- cooperation-system-oriented reform of collective economy after it had been turned

from village into community. Such a reform enhanced the management of collective assets, protected the right and interest of the vast villagers, and

promoted the community development. The experience from the reform in

Malong community can be used for reference. In spite of advantages,

however, it inevitably left space for the powerful "elite"to make profit

illegally because of lacking sufficient supervision and control of the stock

cooperation, and formed strong community welfare. Therefore, it is

suggested that the following work be done effectively to push forward the

property right reform of collective economy in villages-turned-communities: promoting system innovation, strengthening governmental

guidance and support, and improving the internal ability of the villages-turned- communities.

【期刊名称】《沈阳农业大学学报（社会科学版）》

【年(卷),期】2012(014)003

【总页数】5页(P259-263)

【关键词】村改居;集体经济;股份合作制改革;厦门市

【作 者】黄静晗;潘扬彬

【作者单位】福建农林大学人文社科学院,福建福州350002;福建农林大学人文社科学院,福建福州350002

【正文语种】中 文

【中图分类】F321.32

在我国工业化和城市化进程中，位于城市中或城市周边的农村受益于其所处的区位优势，土地资产迅速增值，集体经济得到了前所未有的发展。但传统农村产权制度下的集体经济产权不清，边界模糊，集体经济组织运行中出现了一系列损害集体资产安全的行为，造成集体资产流失，村民权益受到侵害。随着城市化的推进，这些村庄逐步被纳入城市，开始“村改居”改造。从村委会到居委会的转变并没有改变原有的集体资产管理体制，即有的产权虚置问题更加突出。集体经济产权制度改革成为“村改居”社区由传统农村经济社会管理体制向城市社区治理机制顺利变革的关键环节，也是矛盾最突出且最难处理的问题之一。

一、集体经济产权制度改革存在的主要问题

广东、浙江、江苏、福建等地近年先后展开农村集体经济产权制度改革探索，在制度安排上多采取股份合作制形式[1]，既无规范性的指导政策，也缺乏可供借鉴的统一模式，存在一系列亟待解决的矛盾和问题。

（一）清产核资过程不规范

在产权制度改革中，一般只把集体经营性资产列入产权界定的范围，非经营性资产和土地等资源性资产是否列入产权界定范围，还存在争议，各地做法也有不同。另外，清产核资过程缺乏有效监督，集体资产账目不透明，缺少具有资质的第三方评估机构介入，村民的知情权、参与权、监督权都难以得到保障，在核资过程出现集体资产流失现象。

（二）集体资产量化分配困难

1.股权设置过程的争议 股权设置是股份合作制产权制度安排的核心，目的是要改变过去笼统的“集体所有”的概念，把评估后的集体资产明确界定给村民，形成多元产权主体[2]。股权设置存在的争议在于是否应当设置集体股以及设置比例。赞成的观点认为集体股是社区股份合作社集体经济属性的体现，且可用于支付社区公共支出。但集体股的产权不清晰，仍旧存在法定所有者缺位问题，而且容易被社区干部控制。近年来各地逐步降低集体股比重乃至取消集体股。

2.股东身份界定的矛盾 确定村民的股东资格，把股权具体量化到每个村民身上，是集体经济产权制度改革的重点，也是极其复杂的利益均衡过程。各地对于如何界定股东资格没有统一标准，具有较大的弹性操作空间，在很大程度上是由“村改居”社区根据地缘、血缘、村规民约等本土规则进行自由裁量。村民婚嫁迁徒、求学就业、服役服刑等各种情况增加了股东资格界定的难度，在界定村社产权边界过程中，村民之间、村民与外来居民之间矛盾重重。

（三）集体经济组织运作管理机制不顺

“村改居”后，集体经济组织在管理上依旧政社不分，与居委会、党支部按照三块牌子、一套班子的模式来配备，社区的书记和主任兼任着集体经济组织的领导职务，无法破除传统村社管理模式。另外，集体经济组织的封闭性很强，用人体制行政化，外部社会资源很难流入。受到上述因素制约，集体经济组织无法发育成为现代市场经济主体，只有在明晰产权的基础上，对集体经济组织进行根本性的变革，才能使其可持续发展[3]。

二、马垅社区集体经济产权制度改革实践

马垅原是厦门市湖里区的一个城中村，2003年挂牌成立社区居委会，2006年底正式启动集体经济社区股份合作制改革，至今较为成功地进行了集体资产股份化和集体经济组织重构，是厦门市首个也是唯一一个“资产改制、社区服务”双试点社区，其改革主要包括以下几方面内容。

（一）清产核资

改革首先从清产核资开始，摸清家底，确定哪些资产将以什么计价方式纳入产权界定的范围。由会计师事务所和村民代表组成财务小组，进行清产核资工作。马垅集体资产总量庞大，主要由物业、土地征用款和发展预留用地三部分组成，2006年底不包含土地的集体资产有5585.6万元。土地资源是马垅集体资产的重要源泉，清产核资工作小组考虑到如果将土地也纳入产权界定范围，评估后的集体资产总量将翻好几番，这将导致股东之间的绝对值差额变得更大，引起不必要的矛盾，同时也增加评估费用[4]，最终决定不对土地进行评估。

（二）股权设置

考虑到集体股的产权依然不明确，村民也担心集体股被干部所掌握而反对设置集体股等因素，马垅社区决定不设集体股，以个人股为主，但在改革方案中规定每年从扣除村民实际投资收益后的合作社净收益中提取30%的公益金，委托社区居委会管理社区公共事务。为保证社区居委会公共管理职能的顺利履行，当所提取的公益金低于60万元时，按60万元计提。提取公益金后的净收益，再按照股东所持份额大小分配。

（三）折股量化

折股量化是改革的重点，包括确定村民的“股东”资格，以及在集体成员之间进行集体收益分配。马垅确定获得股东资格的首要条件是在村里拥有土地，其次要有本村的户籍，最后要通过村庄的文化审查，获得文化认同。1981年1月1日（第一轮土地承包责任制落实的当年）到2003年6月13日（政府批准马垅村改居的时间）户口在马垅村的原农业户口，包括此间服义务兵役及因上学户口迁出的，在股份分配时给予全额股，每人1.5股。在家庭联产承包责任制时没有分到土地的，或者1981年之前家庭联产承包责任制时有分到土地，但在1981年前由于婚嫁、工作等原因户籍迁出的，不分配股份。对于引起较大争议的外嫁女，马垅社区最终给予了股权，不论外嫁时间、户口有没有在册，都一视同仁，每人0.5股。外嫁女的子女、1981年1月1日前户口已迁出但后又迁回的非农户口及其子女等其他群体不参与分配。这一量化方案较好地协调了不同村民群体间的利益冲突与矛盾，提交村民表决时通过率达到97.1%。 （四）股权管理

各地股权管理主要形式有：一是动态管理，定期对新增、死亡人员的股权进行调整；二是静态管理，“生不增，死不减”，一次性股权量化，不能继承和转让[2]。马垅社区改革选择了相对静态的管理模式，分配股权时采取“一刀切”，一次性确定股权，未来不随人口的增减而变化，股权不得退股提现，不允许对外流动，但股权可以继承，经过董事会审核批准后允许在股东内部转让。从产权角度看这种股权管理模式存在缺陷，但满足了村民要求股权内部有限转让的利益诉求，保证了社区范围内群体的利益，容易被村民接受，在较短的时间内得到村民认同。

（五）收益分配

采用按股分红的形式，每年分配一次。董事会提出分配方案，经股东大会讨论通过后执行。分红资金是当年股份合作经济组织生产经营的净收入，即扣除必要的行政费用、当年应付债务及税金、净收益10%的法定盈余公积金、净收益30%的法定盈余公益金，以及经股东代表大会决议提取净收益一定比例的任意公积金后的余额。同时将股份分红与股东履行社会义务结合起来，制定详细的惩罚规定，持股人若违反国家法律和有关政策规定，如犯罪判刑入狱、逃避兵役、吸毒、不遵守社区管理等，要依据有关规定扣罚。

（六）组织设计

改变原有“政社不分”的村级集体资产管理组织体系，建立起适应市场经济发展要求的组织架构。马垅参照股份公司的形式，紧密结合农村实际，将原村集体经济组织改造为股份经济合作社，实行股东代表大会领导下的董事长负责制。股东代表大会是股份合作社的最高权力机构；股东代表由各自然村按分配的名额无记名选举产生，代表人数一般不少于有选举权人数总额的5%；董事会、监事会由股东代表大会选举产生；监事会对股东大会负责，拥有监督董事会、经理和其他管理人员，检查业务、财务等有关材料，审查股东提出的重大质疑事项等权力。“三会四