保障性住房后续管理长效机制研究

保障性住房后续管理长效机制研究作者：周轶洲来源：《中国房地产·学术版》2016年第09期摘要：我国大力推进保障性安居工程建设，计划“十二五”期间建设保障性住房3600万套，解决1亿人的住房问题。

天津市不断加大政府投入力度，扩大保障性住房建设规模，截至2015年底全市累计新建各类保障性住房74万套，住房保障覆盖面达到城镇非农业户籍家庭的30%以上，有效改善住房供应结构，促进房地产市场平稳健康发展。

从2014年开始，新建的保障性住房已开始集中入住，入住项目后续管理包括运营管理（经租管理、物业管理）、保障资格监督管理以及社会管理服务等方面，均面临着新的课题。

立足上述实际，围绕天津市保障性住房后续管理的现状、问题、重点、经验借鉴、实践创新及发展方向进行研究，对后续管理长效机制建设的论述涵盖制度立法、权责主体、机构运行、支持政策、配套设施、综合服务、项目运营、政策监管等重要环节，综合而成较为全面、系统的体系。

关键词：天津市，保障性住房，后续管理中图分类号：F293 文献标识码：A文章编号：1001-9138-（2016）09-0063-71 收稿日期：2016-08-05住房是基本的生存资料，关系到人的生存需求和社会安定；住房问题不仅是经济问题，更是十分重要的民生问题。

“十二五”期间，天津市保障性住房建设规模、保障范围都走在了全国前列，通过对天津市保障性住房后续管理进行系统研究，针对普遍易发问题、工作难点和长效机制建设提出对策建议，不但有利于促进本市住房保障工作持续健康发展，也可以为国内其他省市保障性住房后续管理提供一定的借鉴参考。

1 天津市保障性住房建设及管理运行概述1.1 住房保障政策制度体系构架通过制定实施天津市“十二五”住房保障规划，建立了“发放三种补贴、建设三种住房”的住房保障制度体系，对符合条件的城市中低收入住房困难家庭分层保障，住房保障申请条件随着城市居民收入增长而适时调整，以扩大中低收入家庭受益范围。

1.2 保障性住房建设及使用管理概况“十二五”期间，全市开工建设保障性住房50.5万套，新增租房补贴家庭5万户，超额完成规划目标；全市累计新建保障性住房（三种住房）74万套，向12.5万户家庭提供租房补贴（三种补贴），享受住房保障家庭占全市城镇非农业户籍家庭的30%以上，高于国家关于“到2015年保障性住房覆盖面达到20%左右”的目标。

保障性住房项目落实属地化责任，纳入所在地区县人民政府管理范围，市政配套、公建设施随住宅同步建设交付，已入住项目98%以上落实了社区管理、93%以上按照普通住宅小区标准由物业服务企业实施专业管理。

1.3 保障性住房建设及管理职能分工天津市建立了市、区县、街镇三级住房保障管理体系：市政府统领全市住房保障工作，市国土房管局为住房保障工作的行政主管部门，负责研究拟定保障性住房建设管理有关地方性法规、规章和政策，会同有关部门编制实施住房保障发展规划、年度计划；保障性住房建设项目用地供应、预审管理，核发建设用地批准书和国有土地划拨决定书；对保障对象资格进行审核备案、动态核查，对保障性住房项目实施销售许可管理、物业行业管理，监督管理保障性住房市场。

市国土房管局下属的住房保障管理办公室（以下简称住保办）是保障性住房建设、管理的专职机构。

区县人民政府作为住房保障责任主体，承担行政辖区内住房保障、危陋房屋拆迁和定向安置经适房建设工作，对保障性住房项目进行属地化管理；区县房管局负责住房保障资格审核，区县民政局负责申请家庭收入、财产审核。

各街道办事处（乡镇政府）设有住房保障窗口，负责“三种补贴”申请初审，将辖区保障性住房项目纳入社区管理。

1.4 保障性住房建设及管理主要环节申请“三种住房”的家庭，需持相关要件到户籍所在区县房管局提出申请。

在准入环节，区县房管局细化完善包括审核、公示、备案、配租、销售、权属登记在内的管理流程。

住房保障管理部门通过与房屋、户籍、婚姻、殡葬、住房公积金、社会保障、工商注册、税务、车辆等数据信息联网，将保障性住房审核、分配、监管、退出等业务纳入系统网络平台，全面核查住房、人口和收入财产情况。

保障性住房分配实行“一户一证一房”原则。

公租房项目在人大代表、政协委员和公证机关监督下公开摇号选房，部分肢体、视力有较大残疾的群众有优先选房权。

限价房项目开发建设单位在取得销售许可证10日内一次性推出房源，规模较大的项目分批次办理销售许可并上市销售的，不得出现两批次之间房源“断档”，严格对证售房，禁止委托代理销售。

经适房项目面向特定拆迁片定向建设使用，拆迁家庭持证购房，在拆迁单位或开发建设单位组织下公开选房。

在后期监管环节，住房保障管理部门对公租房持证和承租家庭、限价房持证家庭（资格有效期一年）住房情况进行季度核查，对条件变化超标的家庭，及时启动退出程序。

此外，享受“三种补贴”家庭（包括承租公租房或在市场租房）每年需主动申报家庭人口、住房和收入财产变化情况。

2 天津市保障性住房后续管理存在的问题2.1 部分保障性住房项目配套设施和环境不完善受城市空间局限，保障性住房项目选址多集中在外环线周边，配套基础条件相对薄弱；配套非经营性公建受保障性住房售价与成本控制影响，无法纳入住宅地块成本进行平衡，因此部分为独立选址，给项目所在区带来较大财政压力。

2.2 保障性住房项目属地责任及社会管理需强化2.2.1 个别项目属地化问题亟待解决津南区双港新家园于2010年起陆续进住，1万余套保障性住房已基本入住完毕。

截至2014年底，由于街道、社区居委会未组建，各项目无法成立业主大会，仍由开发建设单位选聘的前期物业服务企业进行管理。

对保障性住房项目内圈占绿地、私搭乱盖以及新家园周边占路摆卖、垃圾堆置等问题，区综合执法虽组织进行了治理，但缺乏街道、社区管理的支持，成果难以保持。

居民群众对环境秩序受到影响、非经营性公建未及时投入使用、公共维修基金无法正常启用等问题反映集中。

此外，西青区龙顺园项目于2011年入住，截至目前尚未落实属地管理。

2.2.2 居民生活需求造成“人户分离”现象按照住房保障政策要求，公租房项目不允许迁入户籍；购买经适房、限价房的家庭多因子女就学等原因，不愿将户籍从市内六区原居住地迁出。

一方面，保障性住房居住家庭“人户分离”给社会治安、社会保障、计划生育等以户籍为依据的城市管理工作带来较大难度；另一方面，市财政按照户籍人口安排的社区居委会管理活动经费也不能落实，一定程度上影响了保障性住房社区建设和居住管理工作的开展。

属地和原户籍地社会管理权责不一致，给保障性住房受益家庭在居住地享受公共服务带来困难。

2.2.3 保障性住房后续管理支持政策尚待匹配《天津市基本住房保障管理办法》规定，保障性住房由所在地区县人民政府按照新建住宅小区管理要求实施社区综合管理。

对保障性住房居住的各类困难家庭进行社会管理，工作量相较普通居住区更大；加之困难群体对社区公共服务的需求更加集中，所属区、街在设施设备管养方面也要投入更多的人力和物力，目前的机构编制和财政政策只是按常规配置，并未给予进一步倾斜。

2.3 公租房入住后资格和履约监管存在局限在天津市“三种住房”中，经适房用于安置拆迁家庭、不设置其他条件限制；申请购买限价房家庭购房资格证有效期满后，也不再列入核查范围（只对重复申请住房保障进行限制）；公租房是惟一在入住后仍需履行核查程序、验证保障对象资格情况的保障性住房类型。

2.3.1 公租房房源调整机制需要进一步健全按照公租房管理规定，申请家庭人口为2人及以下的，配租1室1厅或1个居住空间（1个兼起居室的卧室）户型房屋；人口为3人及以上的，配租2室1厅或2个居住空间（1个卧室加1个兼起居室的卧室或者1个卧室加1个起居室）户型房屋。

但对于承租家庭因结婚、出生、过世导致的人口增减，尚未明确房源调整的相关要求。

此外，为方便居民就业、子女入学、照顾老人等需求，市住保办于2013年推出专项程序，规定承租同种户型公租房的2个家庭间通过网上“互换平台”达成交换意向，经运营管理单位查验备案后，可调换承租房屋；但上述政策限制性较强，截至2015年仅有10对家庭办理了互换手续。

2.3.2 公租房续租收入财产核查未同步履行天津市公租房租赁对象初次承租期不超过3年，租赁期内，可根据市发改委核定的租金标准调整房屋租金；租期届满，经审核符合届时公租房承租条件的原承租家庭可续租，每次续租期限不超过1年，租金按届时标准缴纳。

可见，公租房续租相当于在续租时点的政策条件下对承租家庭重新履行准入审核，但从2014年4月首批公租房项目启动续租工作到2015年年中，住房保障管理部门对秋怡家园等9个项目、7562户续租家庭进行了住房和人口核查，但民政部门未同步开展收入财产核查。

近年来天津市公租房政策未作调整，除享受“三种补贴”的承租家庭已通过年度申报审核收入财产情况外，对非补贴承租家庭收入财产的监管存在缺失，无法保证政策执行的公正性和准确性。

2.3.3 承租家庭违约腾退诉讼执行难度大在实践中，公租房项目所在区法院对受理违约腾退房屋诉讼案件较为谨慎，目前各项目符合起诉腾房条件的家庭共86户，立案19户，占比为22.1%；起诉公租房违约腾退房屋时，须先起诉解除合同再起诉腾退住房，审理时间需半年到一年，其间欠租行为持续发生，管理工作较为被动；在执行阶段，法院要求提供腾退安置房屋且对房屋有较为严格的要求，对于已判决胜诉的4个案件，因考虑执行难度大，法院已驳回其中3个案件执行申请。

公租房项目运营管理单位和承租家庭作为平等的民事主体签订租赁合同，当出现严重违约、需腾退房屋情况时，司法诉讼和执行是退出机制的最后保障。

随着本市公租房项目首次续租后搬迁期到期，会有较多不符合条件家庭需要腾退，此环节不能得到很好的落实，直接影响房源循环使用和管理良性运行。

3 天津市保障性住房后续管理的问题析因3.1 保障性住房后续管理缺乏必要的顶层设计天津市“十二五”住房保障规划确立了“发放三种补贴、建设三种住房”的政策制度体系和保障目标，但对于保障性住房后续管理只是作为实现规划的一项措施，而没有作为一项独立的课题来关注和研究，更未达到顶层设计的高度。

现阶段迫切需要结合全市保障性住房建设进展和下一步安排，将建设与后续管理统筹考虑，围绕保障性住房后续管理的显著特点、主要矛盾和一般规律，对体制机制、配套政策、预期目标、实现路径、考查标准等进行系统设计和规划，通过调整模式、明确分工、落实责任、整体规范来强化后续管理的薄弱环节，有效破解难点问题。

3.2 保障性住房后续管理支持和投入力度不足3.2.1 配套政策不同步2008年制定实施的《天津市廉租住房属地化管理办法》至2013年已失效，目前本市没有关于保障性住房属地化管理的具体标准和实施依据；《天津市基本住房保障管理办法》对保障性住房后续管理属地化原则规定在操作层面缺乏政策程序支持，难以落到实处。