论我国公有公共设施致害的国家赔偿
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像牌等。需要指} } j 的是。有些学者认为手枪、警犬等执 行公务之附属品也属于“公有公共设施”的范畴．这种
来负责的现象。如果采用狭义观点．许多事业组织或社 解释未免过于宽泛。，正如日本学者原田尚彦所指出的 ．
会团体具有的赔偿能力是值得怀疑的。比如：公直中小 手枪和警犬之类的事故．与其说是因于该物本身的瑕
中图分类号：D9号：1007- 8207( 2010) 05—0100- 04
收 作稿 者日 简期 介： ：2阎01妍0-(0J39— 舻2)4。女，吉林长春人。复旦大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。
随着国家权力结构的调整和行政权力的发展，社 会的公共领域得以不断壮大。政府作为公共权力的重要 载体．正越来越多地承担起公共领域的相关责任。这些 责任包括良好的法律秩序、公共物品和公共服务等。一 个负责任的现代政府理应努力向社会和公众提供丰富 而完备的公有公共设施．并且通过制定和完善相关的法 律制度来维护好这些公有公共设施。然而．随着公有公 共设施数量的增多．公有公共设施致人损害的赔偿问题 就显得愈加突出。1997年的“高速公路第一案”①因其 涉及高速公路管理机构的法律地位和性质以及风险责 任由谁承担等重大问题．引起了理论界和实务界的广 泛关注。在本案之外。大量事故的存在也在客观E要求 我们进一步完善相应的法律机制，在政府和个人间妥 善地分配责任。可见。公有公共设施致害的网家赔偿问 题不仅是一个理论问题．更是一个重要的现实问题。
者．亦属之。[ 9] ‘p1623) 对于设施公共性的理解问题．笔者总体E不赞同
单位请求赔偿．”简而言之．我网公民和法人尚未取得 因公有公共设施致害获取国家赔偿的权利．该求偿权
采用过于宽泛的观点．我们之所以将公有公共设施致
目前只是对作为公共设施管理者的企事业单位享有的
害问题作为一种特殊的侵权问题加以讨论．其关键在 一项普通民事权利。
之管理．其本质与私产管理行为无异．没有必要适用特 人合法权益造成损害的．应当承担民事责任。”这是在
殊的法律制度。 3．“设施”之含义。“设施”之具体含义理应包涵以
部门法层面对国家赔偿、补偿问题最高层次也是最早 的规范。第126条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑
下两个要素： 其一．“设施”一般仅指人工建造的设施。对于一些
一、公有公共设施的含义 ( 一) 关于公有公共设施含义的分歧 在规范公有公共设施致害的赔偿责任时．不同国 家和地区所采用的术语并不一致．范围也不尽相同。 德国《国家赔偿法》第l 条第2项中采用了“技术性 设施”的概念。根据该法律的规定，所谓“技术性设施”， 亦即“公权力机关用以代替其人员”、“独屯行使公权 力”的设施．[ - 】对于这种“技术性设施”发生事故所造成 的损害．将被视为公权力机关人员违反义务造成的损 害。 日本《围家赔偿法》第2条则采用了“公营造物”的 概念．[ 2] 在日本判例中。公营造物被解释为“由冈家或 者公共团体直接提供用于公共目的的各个有体物”。此 处需要强调的是，El 本《国家赔偿法》中的公营造物并 不以国家或者公共团体所有为限．只要国家或公共团 体事实上处于管理状态即可。 我国台湾地区“国家赔偿法”中首次采用了“公有 公共设施”一词。但是．该法律本身对何谓公有公共设 施并未作出解释，而其他法律由于立法目的上的不同， 对于公共设施的界定也各有不同。这也导致f 学界对
摘
要：公有公共设施致害的国家赔偿问题既是一个有待深化的理论命题。也是困扰着行政机关和司法机关的一
个现实问题。本文从公有公共设施的概念界定出发．反思我国当前关于公有公共设施致害赔偿问题的理论及制度，建
议通过完善《国家赔偿法》的方式将公共设施侵权损害纳入国家赔偿责任范围。
关键词：公有公共设施：民事赔偿：国家赔偿
目的而设置或管理的．供公众使用的人1：营造物。
法在短时间内设置的公共设施．政府只能通过临时征
二、我国公有公共设施致害赔偿的制度现状
用私人所有的设施供公务之用。显然．从保障宪法规定 的公民获得国家赔偿的权利出发．为实现社会公平以
( 一) 我冈现行公有公共设施致害赔偿制度 我国公有公共设施致害的赔偿在国家赔偿体系中
成的损害构成闷家赔偿责任的公共设施须同时符合以 害”的范畴之内。
下两个构成要件：由公法人“设置”：由公法人自己来 “管理”。所有权属于私人的公共设施便排除于“公有公
其二，“设施”以不动产居多，但也应包括部分动 产。对于设施是否包括动产。学界存在着一定的争论。
共设施”之外。
从法律史的角度考察．公有公共设施致害的赔偿起源
的实质标准并不是静态的所有权．而是动态的( 设置或 围须严格控制。应以“设立了专门的机构并配备相应人
管理的) 公务行为。持狭义观点的学者们则认为，公有 员的设施”为限。不过此处的赔偿责任已不再是基于
公共设施仅限于所有权属于国家、地方自治团体等公 “物”的瑕疵产生的责任．而府视为管理人员违法或不
法人、并由公法人管理的公共设施。：s ! t 妒，依此观点，造 作为行为所产生的责任．不在我们所探讨的“设施致
万方数据
阁 妍一论我 t～-{ 国 ，～金坩有雄公确共…设以施…致洲害础引舌‘勺一国．家f 赂偿棚州嘲_删--●__翻—_-_—_-_瑚^-豳蚪-—∞龋-蜗—喇_嗽__嗍翻_嘲嗣氍-l嘲_蹦静_竹触．I_i∞．舯-㈣t强疆l昙7l疆0_
是行政主体为公务目的设置和管理因素．判断“公有” 的嫌疑。尽管论者也指出纳入国家赔偿的自然设施范
物j ：的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坚落造成他人 损害的．它的所有人或者管理人应当承钒民事责任。但
学者提出的应将部分“自然物纳入‘设施’范围之内”的
主张．哦们认为。这种观点虽有保障公民权利、实现社
能够证明自己没有过错的除外。”在2003年12月4日出 台的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用
( 二) 对现行制度的反思 实际上，早在《围家赔偿法》制定之前，对于公有公 共设施致害赔偿应当适用《民法通则》规定的普通民事 侵权制度还是由《国家赔偿法》调整，学界就曾经产生 了较为激烈的争论。 主张适用普通民事赔偿制度的理由主要包括：首 先，公有公共设施的致害．本质上属于平等主体问的一 般民事侵权行为，与基于国家权力i 斫为的行政、司法等 侵权行为存在着本质差别；其次，从我国经济制度看． 公有制经济是我国社会主义经济制度的基础．几乎一 切事关国计民生的大、中型工矿企业、铁路、邮电、桥 梁、堤坝、水电站等设施都属于国家所有，如果把这类 设施的致害责任也列入国家赔偿范畴．将使国家的赔 偿责任扩及至整个困营经济领域。这既非国家财力所 及，也违背了《国家赔偿法》的宗旨；[ 12J另外，公有公共 设施致害的赔偿责任由国家承担与经济体制改革方向 不符．管理公有公共设施的企业或者事业单位盈利归 己，而损失则由国家负担，并不公平。[ 131 1994年颁布的《同家赔偿法》实际上采纳了上述主 张，并未将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范嗣．然 而，实定法的规定并未消除理论卜的争议，近些年来． 《围家赔偿法》在实践中暴露出的诸多问题更进一步促 进了理论界的争论。笔者认为．目前的公有公共设施致 害赔偿制度从理论和实践层面主要存在着以下儿方面 的局限性： 首先．从法律关系的角度看。公有公共设施利用者 与设施的设置、管理者之间并非纯粹的平等民事法律 关系．其中存在着公权力的因素。在当代，随着服务行 政的出现．政府被赋予更为广泛的公共权力，政府职能 日益膨胀．已经不再局限于传统的政治统治职能。而是 越来越多地承担起公共管理方面的职能．政府提供公 共物品和公共服务的职能在现代社会中越来越重要， 人们通常将这种职能称为非权力行政行为。但是．非权 力行政行为仍然属于行政行为的范畴．作为行政活动 和政府行为自然有其特殊的性质和属性。完伞用民事 法律规则去调整也不合适。行政机关对公共设施的设 置或管理行为即属此类非权力行为．基于此行为产生 的法律关系理应受到公法规则和原则的调整。 其次，《国家赔偿法》的寺法宗旨应当是基于对公 民权利的补救．而非对圈家违法行为的谴责。这一基本 立场也将直接关涉到国家赔偿的制度设计。如果立足 于谴责国家的违法不当行为．则会以侵权责任的基本 理论为基础来设计制度．而立足于补救公民权利的保 护，国家赔偿则是对公权力损害的救济。10多年前《国 家赔偿法》制定之初，囿于当时的客观因素。国家尊重
会公正的目的，但也有滥用国家赔偿、使财政负担加重 法律若干问题的解释》第16条中，又对《民法通则》第
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用”．学术界也存在着广义和狭义两种观点。持狭义观 权利。”根据该部法律．我国公民有权获得两类国家赔
点的学者们认为．作为“公共”之用的“公有设施”只限 偿：行政赔偿和刑事赔偿．但其中都未涉及公有公共设
于提供给公众使用的建筑设施及其他设备．对于公法 施致害赔偿问题。《关于<中华人民共和围困家赔偿法
人自用的设施、设备则非“公共”之物。而持广义之说的 学者们则认为．“公共”之物不仅包括提供给公众使用
于公有公共设施的管理者对于设施具有更严格的注意
正如《说明》中所作出的指引，在我国目前的司法
及管理义务。而这种义务是基于设施本身的公共服务 实践中．公有公共设施致害赔偿的法律依据主要是
属性的。如果将“公共”的范围扩大解释至公法人自用
1986年颁布的《民法通则》。其中第12l 条规定：“国家机
的设施未免过于苛责。笔者认为．公法人对于白用设施 关或者国家机关工作人员在执行职务中。侵犯公民、法
学校的教学设施因存在缺陷或瑕疵倒塌所致损害赔 疵．倒不如说是起因于管理、操作该物件的人的过失和
偿．作为公益机构的学校是无法以来源于政府财政的、 错误。{ 11] ‘邮’
像牌等。需要指} } j 的是。有些学者认为手枪、警犬等执 行公务之附属品也属于“公有公共设施”的范畴．这种
来负责的现象。如果采用狭义观点．许多事业组织或社 解释未免过于宽泛。，正如日本学者原田尚彦所指出的 ．
会团体具有的赔偿能力是值得怀疑的。比如：公直中小 手枪和警犬之类的事故．与其说是因于该物本身的瑕
中图分类号：D9号：1007- 8207( 2010) 05—0100- 04
收 作稿 者日 简期 介： ：2阎01妍0-(0J39— 舻2)4。女，吉林长春人。复旦大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。
随着国家权力结构的调整和行政权力的发展，社 会的公共领域得以不断壮大。政府作为公共权力的重要 载体．正越来越多地承担起公共领域的相关责任。这些 责任包括良好的法律秩序、公共物品和公共服务等。一 个负责任的现代政府理应努力向社会和公众提供丰富 而完备的公有公共设施．并且通过制定和完善相关的法 律制度来维护好这些公有公共设施。然而．随着公有公 共设施数量的增多．公有公共设施致人损害的赔偿问题 就显得愈加突出。1997年的“高速公路第一案”①因其 涉及高速公路管理机构的法律地位和性质以及风险责 任由谁承担等重大问题．引起了理论界和实务界的广 泛关注。在本案之外。大量事故的存在也在客观E要求 我们进一步完善相应的法律机制，在政府和个人间妥 善地分配责任。可见。公有公共设施致害的网家赔偿问 题不仅是一个理论问题．更是一个重要的现实问题。
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采用过于宽泛的观点．我们之所以将公有公共设施致
目前只是对作为公共设施管理者的企事业单位享有的
害问题作为一种特殊的侵权问题加以讨论．其关键在 一项普通民事权利。
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摘
要：公有公共设施致害的国家赔偿问题既是一个有待深化的理论命题。也是困扰着行政机关和司法机关的一
个现实问题。本文从公有公共设施的概念界定出发．反思我国当前关于公有公共设施致害赔偿问题的理论及制度，建
议通过完善《国家赔偿法》的方式将公共设施侵权损害纳入国家赔偿责任范围。
关键词：公有公共设施：民事赔偿：国家赔偿
目的而设置或管理的．供公众使用的人1：营造物。
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二、我国公有公共设施致害赔偿的制度现状
用私人所有的设施供公务之用。显然．从保障宪法规定 的公民获得国家赔偿的权利出发．为实现社会公平以
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成的损害构成闷家赔偿责任的公共设施须同时符合以 害”的范畴之内。
下两个构成要件：由公法人“设置”：由公法人自己来 “管理”。所有权属于私人的公共设施便排除于“公有公
其二，“设施”以不动产居多，但也应包括部分动 产。对于设施是否包括动产。学界存在着一定的争论。
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于提供给公众使用的建筑设施及其他设备．对于公法 施致害赔偿问题。《关于<中华人民共和围困家赔偿法
人自用的设施、设备则非“公共”之物。而持广义之说的 学者们则认为．“公共”之物不仅包括提供给公众使用
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正如《说明》中所作出的指引，在我国目前的司法
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1986年颁布的《民法通则》。其中第12l 条规定：“国家机
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